審理法院：　廣東省高級人民法院

案　　號：　（2020）粵行賠終19號

案　　由：　國家賠償

裁判日期：　2020年12月14日

廣東省高級人民法院

國家賠償判決書

（2020）粵行賠終19號

上訴人（原審原告）：黃雙庭，男，1987年9月14日出生，漢族，住廣東省韶關市湞江區(qū)。

被上訴人（原審被告）：韶關市湞江區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局。住所地：廣東省韶關市湞江區(qū)西堤北路39號。

法定代表人：張光寶，局長。

被上訴人（原審被告）：韶關市湞江區(qū)人民政府。住所地：廣東省韶關市湞江區(qū)大學路7號。

法定代表人：曾清蘭，區(qū)長。

委托代理人：吳成劍。

上訴人黃雙庭因訴韶關市湞江區(qū)城市管局和綜合執(zhí)法局（以下簡稱湞江區(qū)城管局）、韶關市湞江區(qū)人民政府（以下簡稱湞江區(qū)政府）行政強制及復議、行政賠償糾紛兩案，不服廣東省韶關市中級人民法院作出的（2019）粵02行初165號、（2019）粵02行賠初43號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結。

原審法院經審理查明：2017年4月份，黃雙庭在韶關市湞江區(qū)“面前山”搭建了養(yǎng)殖棚，用于養(yǎng)殖雞和豬等。

2019年4月10日，韶關市自然資源局作出韶自然資執(zhí)法函[2019]57號《關于對韶關市湞江區(qū)新韶鎮(zhèn)大學路府管村委大黃村黃志冬等10宗建筑物規(guī)劃報建及用地情況的證明》，內容有“韶關市區(qū)市容市貌整治提升工作領導小組辦公室：根據《關于協(xié)助認定韶關市湞江區(qū)新韶鎮(zhèn)大學路府管村委大黃村黃志冬等10宗建筑物涉嫌“兩違”建筑的通知》（以下簡稱《通知》）有關要求，我局對《通知》中黃志冬等10宗建（構）筑物規(guī)劃報建及用地情況進行了核實，現(xiàn)將有關情況函復如下：……三、《通知》附件中（《建筑物基本情況描述》、《上報計劃打擊違法建筑物基本情況》）府管村委拉奇路之10、府管村委拉奇路之11、府管村委拉奇路之12、府管村委拉奇路之13、府管村委拉奇路之14、府管村委拉奇路之15、府管村委拉奇路之16、府管村委拉奇路之17、府管村委拉奇路之18建筑用地當事人名稱不詳，根據現(xiàn)有材料，未在我局查詢到相關的用地登記資料，該地屬違法用地?！秉S雙庭建設的養(yǎng)殖棚在該《證明》所述的“府管村委拉奇路之15”范圍內。

2019年6月13日，湞江區(qū)城管局對韶關市湞江區(qū)范圍內的“兩違”建筑進行了拆除執(zhí)法，黃雙庭的部分養(yǎng)殖棚在該次行動中被拆除。

2019年6月14日，黃雙庭、黃耀東等12名戶代表聯(lián)名向湞江區(qū)城管局提交了一份《關于要求對府管大黃村“拆違”事件作出回復的報告》，要求湞江區(qū)城管局就該次強拆事件作出答復。

2019年7月4日，湞江區(qū)城管局作出《關于對府管大黃村“拆違”事件的回復》，內容為“新韶鎮(zhèn)府管大黃村村民代表：2019年6月14日，你們向我局遞交了一份關于要求對府管大黃村‘拆違’一事作出回復的報告，經核查，現(xiàn)將情況回復如下：2019年6月13日由韶關市湞江區(qū)市容市貌整治提升工作領導小組辦公室組織相關職能部門進行聯(lián)合執(zhí)法，對府管大黃村范圍內‘兩違’建筑物依法強拆除。所拆建筑物經韶關市規(guī)劃局認定為違法建筑‘屬于無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形’。韶關市人民政府于2013年11月12日向社會公開發(fā)布了《關于開展打擊“兩違”行動的通告（韶府[2013]66號）》。依據韶關市市容市貌整治提升工作領導小組辦公室下發(fā)的關于印發(fā)《韶關市在建違法建設快速查處程序工作指引（試行）》的通知（韶整治辦[2018]84號）以及相關法律法規(guī)的規(guī)定，對市城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內存在的違法用地、違法建設進行全面整治。打擊‘兩違’和《韶關市自然資源局征地預公告（韶自然征預[2019]6號）》沒有必然的聯(lián)系，本次拆除的違法建筑物均屬于韶關市城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內。此外，所搭建的鐵棚內仍進行裝修吊頂，所謂用于種植、養(yǎng)殖搭建的鐵棚也沒有按照農業(yè)種植、養(yǎng)殖的規(guī)范要求和規(guī)模進行合理建設，純屬借名實施搶建。2019年6月初，我局執(zhí)法三大隊就在違法違規(guī)建筑物現(xiàn)場張貼過限期拆除違法違規(guī)建設物的通知，但是違建當事人在規(guī)定期限內未自行拆除，消除影響。依據相關法律法規(guī)的規(guī)定，被認定是‘兩違’的建筑物，可采取停水、停電等‘五?！奶幚泶胧?，對拆除‘兩違’建筑物所造成的損失和法律責任由違法當事人承擔，國家不予賠償。如對本回復有異議的，可在收到本回復之日起六十日內向韶關市住房和城鄉(xiāng)建設管理局或韶關市湞江區(qū)人民政府申請行政復議，或者六個月內依法向人民法院提起訴訟?！?/span>

2019年8月16日，黃雙庭向湞江區(qū)政府提交了《行政復議申請》，請求行政復議確認湞江區(qū)城管局拆除行為違法及對黃雙庭經濟損失進行賠償。

2019年8月22日，韶關市湞江區(qū)行政復議委員會辦公室受理了黃雙庭的行政復議申請。

2019年10月16日，韶關市湞江區(qū)行政復議委員會辦公室作出韶湞府行復延[2019]10號《延期審理通知書》，認為本案情況復雜，不能在規(guī)定期限內做出行政復議決定，決定延期30日做出，即延期至2019年11月20日。

2019年11月13日，湞江區(qū)政府工作人員對黃雙庭進行了詢問，并制作了詢問筆錄。工作人員詢問“建筑權屬狀況，是否有產權證書、臨時使用證？”黃雙庭回答“地是責任山，建后給國土部門交了申請書，但是沒有答復，這些證書都沒有?！惫ぷ魅藛T詢問“建筑報建情況，占用土地權屬情況如何，村民是否知情并且同意？”黃雙庭回答“村委開了證明，就是我提供的照片，土地是承包責任山。”工作人員詢問“拆除時建筑內養(yǎng)殖情況怎么樣？”黃雙庭回答“拆除時沒有雞，活豬有，沒拆活豬部分?！?/span>

2019年11月18日，湞江區(qū)政府作出韶湞府復決字［2019］10號《行政復議決定書》，認為根據《中華人民共和國行政強制法》第十三條之規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設定；法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。也就是說，對于違法建筑的強制拆除，必須要由法律授權享有強制執(zhí)行權的國家機關實施；對違法建筑實施強制拆除前，行政機關應作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，并予以公告；行政處罰決定指定的合理期限內，被處罰人不自行拆除的，在對限期拆除違法建筑行政處罰行為申請行政復議、提起行政訴訟的法定期限屆滿后，行政機關可以依法自行強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。湞江區(qū)城管局在執(zhí)法過程中，未遵守《中華人民共和國行政強制法》關于行政強制措施實施程序和行政機關強制執(zhí)行程序的有關規(guī)定，應屬程序違法。對于黃雙庭提出湞江區(qū)城管局賠償其經濟損失的復議請求，黃雙庭未能充分證明涉案建筑的合法性，且只提供損失清單，未提供確切證據證明其損失，涉案經濟損失尚難確定，本案對其賠償經濟損失的請求不予支持。綜上所述，湞江區(qū)城管局在對黃雙庭的養(yǎng)殖棚強制拆除的執(zhí)法過程中違反法定程序，同時黃雙庭的涉案建筑是否屬于合法建筑無充分證據予以證明，且涉案經濟損失數(shù)額尚難確定，根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第三款之規(guī)定，決定：一、確認湞江區(qū)城管局拆除黃雙庭在湞江區(qū)面前山的養(yǎng)殖棚的行政行為違法。二、對黃雙庭的其他復議請求不予支持。

2019年12月2日，黃雙庭向原審法院提起本案行政訴訟。

原審法院另查明，黃雙庭提交的損失清單內容為“被非法違法強制拆除面積共計1176平方，該房屋為鋼結構鐵皮屋頂高4.5米，紅磚墻體，市場價850元/㎡，損失999600元。其中588㎡養(yǎng)殖雞，每年兩批次共3600只，每只保守毛利20元，損失72000元。其中588㎡為母豬繁殖飼養(yǎng)小豬區(qū)，4頭母豬每兩年生產五批次，每批次平均保守為12頭，按比例每年120頭，每頭毛利為380元，損失為45600元。此次被非法違法強制拆除共計損失為1117200元。”

庭審中，黃雙庭確認其養(yǎng)殖場拆除時雞已經賣掉，只剩兩頭母豬，沒有小豬，養(yǎng)豬的部分沒有拆。

原審法院認為，湞江區(qū)政府作出的韶湞府復決字[2019]10號《行政復議決定書》合法。

一、依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！钡诹藯l：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”的規(guī)定，黃雙庭的涉案建筑物未辦理相關的用地登記手續(xù)，該地屬違法用地，明顯不符合《中華人民共和國土地管理法》第三十六條、第四十三條及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，屬違法建設行為，縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應責令停止建設，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。二、關于被訴行政行為的合法性。《中華人民共和國行政強制法》第三十五條規(guī)定：“行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出……”第三十六條規(guī)定：“當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當記錄、復核。當事人提出的事實、理由或證據成立的，行政機關應當采納?！钡谌邨l規(guī)定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執(zhí)行決定?！钡谌藯l規(guī)定：“催告書、行政強制執(zhí)行決定書應當直接送達當事人?！北景笢澖瓍^(qū)城管局在執(zhí)法過程中未遵守《中華人民共和國行政強制法》關于行政強制措施實施程序和行政機關強制執(zhí)行程序的有關規(guī)定，應屬程序違法。三、關于損失賠償?shù)膯栴}，《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬??！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任?！惫袢〉脟屹r償，應以其合法權益受到國家機關和國家機關工作人員行使職權行為的侵害為前提條件。本案中，違法建設不屬于黃雙庭的合法財產權益，對違法建設的拆除不會產生國家賠償，黃雙庭主張房屋損失999600元沒有合法依據，原審法院不予支持。至于黃雙庭主張的所養(yǎng)殖的雞、豬的損失，因黃雙庭已于庭審中確認養(yǎng)殖場的雞在拆除前已經全部處理完畢，養(yǎng)豬的部分并未拆除，故該部分損失不成立，原審法院不予支持。湞江區(qū)政府作出的韶湞府復決字[2019]10號《行政復議決定書》確認湞江區(qū)城管局拆除黃雙庭養(yǎng)殖棚的行政行為違法，對黃雙庭的賠償請求未予支持，證據確鑿，符合法定程序，原審法院予以維持。

綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決：駁回原告黃雙庭的訴訟請求。

上訴人黃雙庭不服原審判決，向本院上訴稱：一、被上訴人一違法拆除的并不屬于違法建設，所拆除的養(yǎng)殖棚用于養(yǎng)殖場建設和經營，無須辦理建設用地規(guī)劃許可，屬于合法建筑。被拆除的涉案養(yǎng)殖棚于2016年-2017年建成，占用的并非基本農田。上訴人建成后曾向韶關市國土局提交了養(yǎng)殖用房申請報告。且被上訴人一在拆除過程中，養(yǎng)殖棚內還養(yǎng)了豬、雞等禽畜。根據《中華人民共和國畜牧法》及國土資源部、農業(yè)部《關于促進規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關用地政策的通知》《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》的有關規(guī)定，明確指出養(yǎng)殖用地的用地性質，實行分類故那里，畜禽舍等生產設施及綠化隔離帶用地，性質上仍屬于農用地，按照農用地管理，無須辦理建設工程規(guī)劃施工許可證。被上訴人一以此理由強制拆除，實際上是為了逃避養(yǎng)殖戶補償?shù)氖侄危炔缓侠硪膊缓戏?。被上訴人一拆除屬于合法建筑，應當予以賠償。二、被上訴人一的強拆行為造成了上訴人的極大損失，依法應予賠償。被上訴人二在強拆前未作出強制執(zhí)行決定，為事先書面催告，未聽取上訴人的陳述和申辯，未告知上訴人強制執(zhí)行的救濟途徑和期限等，被上訴人二已經明確了被上訴人一的強拆違法，卻未賠償上訴人的損失不符合法律規(guī)定。正是因為被上訴人一未按照法定程序給予上訴人救濟途徑和期限，導致上訴人無法對于養(yǎng)殖的生產設備及禽畜進行合理安置，導致?lián)p失擴大，被上訴人一應當承擔責任。上訴人對涉案養(yǎng)殖棚建設和經營，投入了大量的人力物力，是上訴人的唯一經濟來源。被上訴人依法應予賠償。上訴請求：撤銷一審判決，改判支持上訴人的一審訴訟請求。

被上訴人湞江區(qū)城管局答辯稱：一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應依法予以維持。上訴人的涉案建筑物經韶關市相應職能部門核實，屬于違章建筑，拆除時屋內并無其他財物，且一審庭審時上訴人陳述屋內并無合法財產，故不應當賠償。

被上訴人湞江區(qū)人民政府答辯稱：被上訴人作出的復議決定及一審判決認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序。被上訴人對上訴人的賠償損失請求不予支持符合法律規(guī)定。

經審查，原審法院審理認定的事實屬實，本院依法予以確認。

本院認為，《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定：“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除?！北景钢袦澖瓍^(qū)城管局以上訴人的建筑屬于違法建筑為由實施了涉案強制拆除行為，應當遵循上述法律規(guī)定的行政程序。但湞江區(qū)城管局在本案中實施被訴強制拆除行為，既未依法作出公告，亦未限期當事人自行拆除，湞江區(qū)城管局實施被訴強制拆除行為程序違法，湞江區(qū)政府經復議確認湞江區(qū)城管局實施的被訴強制拆除行為違法事實和理由充分，原審法院對湞江區(qū)政府的認定予以確認并無不當，本院予以維持。

關于上訴人主張涉案建筑物及屋內養(yǎng)殖畜禽的賠償問題。《中華人民共和國國家賠償法》第四條規(guī)定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋嗬骸ㄋ模┰斐韶敭a損害的其他違法行為”。第十五條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第四十七條第三款規(guī)定：“當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額”?！秶临Y源部、農業(yè)部關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號）第三條規(guī)定，使用設施農用地應當先簽訂用地協(xié)議，用地協(xié)議簽訂后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應要求將用地協(xié)議與設施建設方案報縣級國土資源部門和農業(yè)部門備案?！蹲匀毁Y源部農業(yè)農村部關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)[2019]4號）第四條規(guī)定：“四、市、縣自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門負責設施農業(yè)用地日常管理。國家、省級自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門負責通過各種技術手段進行設施農業(yè)用地監(jiān)管。設施農業(yè)用地由農村集體經濟組織或經營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。涉及補劃永久基本農田的，須經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。”本案中上訴人提出賠償請求，請求湞江區(qū)城管局賠償其被拆除的建筑物損失以及養(yǎng)殖畜禽的損失。其中關于被拆除建筑物賠償問題，上訴人修建涉案建筑物用作養(yǎng)殖設施，依據上述規(guī)定，雖然在農用地上建設養(yǎng)殖設施不需要規(guī)劃許可，但亦應當遵循簽訂用地協(xié)議和農業(yè)部門備案等審批流程，本案中上訴人未能提供證據證實其已經履行了上述程序，其修建的涉案養(yǎng)殖設施屬于違法建設。上訴人主張其涉案建筑物屬于合法建筑缺乏事實依據，湞江區(qū)政府作出被訴復議決定，以及原審判決均認為上訴人修建的涉案建筑物屬于違法建設并無不當，本院予以確認。但湞江區(qū)城管局違反法定程序對上訴人修建的涉案建筑物實施強制拆除，未給予上訴人自行拆除的時間，將被拆除建筑物的部分尚可利用的鋼架、鐵皮等建筑材料一并損毀，湞江區(qū)城管局應當對因違法強拆造成上訴人建筑物殘值損失負賠償責任?？紤]到上訴人購買建筑材料的成本、被拆除建筑材料的可利用程度、湞江區(qū)城管局實施強制拆除造成的合理損害等因素，本院酌定涉案被拆除建筑物的建筑殘值為50元/平方米。根據一審查明的事實以及上訴人的自述，上訴人被強制拆除的建筑物面積為1176平方米，湞江區(qū)城管局應當賠償上訴人建筑物殘值損失1176平方米×50元/平方米=58800元。湞江區(qū)政府經復議認為上訴人未能提供證據證明其損失決定不予賠償，原審法院以上訴人修建的養(yǎng)殖設施屬于違法建設為由不予賠償?shù)睦碛删頁蛔悖驹河枰约m正。關于養(yǎng)殖的畜禽賠償?shù)膯栴}，因上訴人在一審庭審中自述被上訴人實施涉案強制拆除時，被拆除的已經沒有正在養(yǎng)殖的畜禽，養(yǎng)殖有豬只的部分尚未被拆除，故上訴人提出該項賠償請求缺乏事實依據，湞江區(qū)政府作出被訴復議決定以及原審法院判決均未支持其該項賠償請求正確，本院依法予以確認。上訴人上訴主張，湞江區(qū)城管局因違法強拆造成其損失應當賠償，一審判決認定事實不清等，上訴請求撤銷一審判決并改判，理據充分，本院予以支持。

綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第三款的規(guī)定，判決如下：

一、撤銷廣東省韶關市中級人民法院（2019）粵02行初165號、（2019）粵02行賠初43號行政判決；

二、撤銷湞江區(qū)政府于2019年11月18日作出的韶湞府復決字[2019]10號《行政復議決定書》第二項；

三、被上訴人湞江區(qū)城管局賠償上訴人黃雙庭經濟損失58800元。

本案二審案件受理費50元，由被上訴人湞江區(qū)城管局、湞江區(qū)政府共同負擔。本判決送達后，上訴人黃雙庭可依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十七條規(guī)定向湞江區(qū)城管局申請支付賠償款。

本判決為終審判決。

審判長　竇家應

審判員　楊雪清

審判員　李婉鳴

二〇二〇年十二月十四日

書記員　劉　丹