審理法院：　江蘇省高級(jí)人民法院

案　　由：　特許經(jīng)營合同糾紛

裁判日期：　2021年07月29日

江蘇省高級(jí)人民法院

民事判決書

原告：灌云中孚環(huán)?？萍加邢薰荆∷兀航K省灌云縣南崗鄉(xiāng)大楊村。

法定代表人：雷風(fēng)星，該公司執(zhí)行董事。

被告：灌云縣人民政府，住所地：江蘇省灌云縣伊山鎮(zhèn)幸福大道。

法定代表人：曹明麗，該縣縣長(zhǎng)。

第三人：灌云縣城市管理局，住所地：江蘇省灌云縣伊山鎮(zhèn)南京西路。

法定代表人：侍淑祥，該局局長(zhǎng)。

第三人：中國光大國際有限公司，住所地：香港特別行政區(qū)夏愨道。

法定代表人：蔡允革，該公司執(zhí)行董事。

第三人：光大城鄉(xiāng)再生能源（灌云）有限公司，住所地：江蘇省灌云縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)浙江中路南側(cè)。

法定代表人：孫先棟，該公司董事長(zhǎng)。

行政協(xié)議的締結(jié)應(yīng)遵循依法行政原則。行政機(jī)關(guān)在締結(jié)公用事業(yè)特許經(jīng)營等類別的行政協(xié)議時(shí)，以公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇締約人是行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的先契約義務(wù)。通過非公平競(jìng)爭(zhēng)方式締結(jié)此類行政協(xié)議違反了法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，構(gòu)成行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”，除確認(rèn)協(xié)議無效會(huì)危及公共安全等少數(shù)例外情形，人民法院應(yīng)依法判決確認(rèn)該行政協(xié)議無效。

原告灌云中孚環(huán)?？萍加邢薰荆ㄒ韵潞?jiǎn)稱中孚公司）因與被告灌云縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱灌云縣政府）、第三人灌云縣城市管理局（以下簡(jiǎn)稱灌云縣城管局）、中國光大國際有限公司（以下簡(jiǎn)稱光大國際公司）、光大城鄉(xiāng)再生能源（灌云）有限公司（以下簡(jiǎn)稱灌云光大公司）發(fā)生撤銷政府特許經(jīng)營協(xié)議糾紛，向江蘇省連云港市中級(jí)人民法院提起訴訟。

原告中孚公司訴稱：2011年9月26日，被告灌云縣政府與中孚公司簽訂《灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目合作建設(shè)經(jīng)營協(xié)議》及補(bǔ)充協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱《中孚項(xiàng)目協(xié)議》）約定，灌云縣政府與中孚公司合作共同進(jìn)行灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目的建設(shè)，灌云縣政府授予中孚公司特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期限為28年。2011年10月28日，灌云縣財(cái)政局出具《關(guān)于灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目垃圾處理服務(wù)費(fèi)支付的承諾函》，承諾于項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營日開始在中國銀行灌云分行云海支行設(shè)立月余額不低于五十萬元人民幣的支付專門賬戶，用于支付中孚公司的垃圾處理服務(wù)費(fèi)。2011年11月4日，灌云縣第十四屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過了灌云縣政府《關(guān)于將灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目垃圾處理服務(wù)費(fèi)列入灌云縣財(cái)政預(yù)算的議案》，同意將《中孚項(xiàng)目協(xié)議》中所規(guī)定的垃圾處理服務(wù)費(fèi)列入灌云縣財(cái)政預(yù)算。2012年1月31日，灌云縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向中孚公司頒發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，項(xiàng)目擬選址灌云縣南崗鄉(xiāng)大楊村。此后，該項(xiàng)目經(jīng)灌云縣國土資源局用地預(yù)審、灌云縣環(huán)保局環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)、灌云縣發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)，灌云縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于2012年3月13日向中孚公司頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，項(xiàng)目用地確定在灌云縣南崗鄉(xiāng)大楊村，用地面積124767平方米。2012年9月7日，江蘇省人民政府下發(fā)《關(guān)于灌云縣城市生活垃圾處理工程建設(shè)用地的批復(fù)》，同意灌云縣供地方案，將批準(zhǔn)的建設(shè)用地以劃撥的方式用于灌云縣城市生活垃圾工程建設(shè)?！吨墟陧?xiàng)目協(xié)議》簽訂后，中孚公司嚴(yán)格履行合同義務(wù)，投入了大量的人力、物力開展項(xiàng)目環(huán)評(píng)、勘察、測(cè)繪、地質(zhì)調(diào)查、設(shè)計(jì)及前期施工等工作，但灌云縣政府一直未依約完成項(xiàng)目設(shè)施場(chǎng)地上的財(cái)產(chǎn)處理和騰退、居民搬遷、安置工作，也未辦理場(chǎng)地?zé)o償劃撥手續(xù)，致使項(xiàng)目實(shí)施遭受嚴(yán)重阻礙并拖延至今。

2018年3月，原告中孚公司獲悉被告灌云縣政府與第三人光大國際公司〔本案二審期間變更為中國光大環(huán)境（集團(tuán)）有限公司〕于2015年6月17日簽署了《連云港市灌云縣生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供廠BOO項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《光大項(xiàng)目協(xié)議》），授予光大國際公司垃圾焚燒發(fā)電的特許經(jīng)營權(quán)。為此由光大國際公司的子公司第三人灌云光大公司在灌云縣侍莊鄉(xiāng)裕豐村投資建設(shè)生物質(zhì)熱電聯(lián)供項(xiàng)目的基礎(chǔ)上再投資2.7億元建設(shè)生活垃圾熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，日處理生活垃圾500噸。該項(xiàng)目已于2018年2月3日進(jìn)入了試運(yùn)營。根據(jù)《灌云縣500t/d生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》，生活垃圾熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目處理灌云縣區(qū)域范圍內(nèi)的生活垃圾，縣城垃圾可收運(yùn)量約180噸/日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)約218噸/日，總計(jì)可收運(yùn)量約400噸/日。由于灌云光大公司生活垃圾熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目與中孚公司生活垃圾處理項(xiàng)目在生活垃圾的收運(yùn)和處理范圍存在重合，且中孚公司對(duì)超出灌云縣城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾處理建設(shè)項(xiàng)目享有優(yōu)先權(quán)，因此，中孚公司認(rèn)為灌云縣政府在中孚公司的生活垃圾處理特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)，又與光大國際公司簽訂《光大項(xiàng)目協(xié)議》，是對(duì)《中孚項(xiàng)目協(xié)議》的違反。灌云縣政府授予光大國際公司及灌云光大公司垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營權(quán)在實(shí)體和程序上存在違法，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。2018年6月，中孚公司曾致函并委托律師前往灌云縣政府及灌云光大公司處進(jìn)行交涉，但其不予理睬。綜上，請(qǐng)求法院確認(rèn)灌云縣政府授予灌云光大公司生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供特許經(jīng)營權(quán)的行為違法，并予以撤銷。

被告灌云縣政府辯稱：《中孚項(xiàng)目協(xié)議》是民事合同關(guān)系，且并未實(shí)際履行，原告中孚公司至今未按照協(xié)議約定進(jìn)行投資建設(shè)并運(yùn)營，不具備按照協(xié)議約定內(nèi)容進(jìn)一步取得城市生活垃圾處理經(jīng)營權(quán)的條件，未實(shí)際取得特許經(jīng)營權(quán)。按照協(xié)議約定，灌云縣轄區(qū)內(nèi)如需建設(shè)垃圾處理相關(guān)設(shè)施，中孚公司在同等條件下?lián)碛袃?yōu)先建設(shè)和經(jīng)營權(quán)利，而非享有特許經(jīng)營權(quán)?！豆獯箜?xiàng)目協(xié)議》是在急需解決灌云縣垃圾處理這一背景下簽訂，是灌云縣一項(xiàng)涉及社會(huì)公共利益的投資項(xiàng)目，已經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營。由于中孚公司履行不能，《中孚項(xiàng)目協(xié)議》目的客觀上已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)，灌云縣政府將生活垃圾處理經(jīng)營權(quán)交由第三人光大國際公司符合社會(huì)公共利益需要，不具有可撤銷性。另外，協(xié)議中約定爭(zhēng)議解決方式是向上海仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，本案不屬于行政案件的受案范圍，中孚公司的起訴超過法定起訴期限。請(qǐng)求法院依法公正審理，駁回中孚公司訴訟請(qǐng)求或駁回起訴。

第三人灌云縣城管局述稱：其意見與被告灌云縣政府意見相同。

第三人光大國際公司和灌云光大公司述稱：原告中孚公司項(xiàng)目并未建設(shè)完成，在本案訴訟中的特許經(jīng)營權(quán)并未實(shí)際形成。《光大項(xiàng)目協(xié)議》中所涉項(xiàng)目已經(jīng)完成，且在為社會(huì)積極發(fā)展提供服務(wù)，不具有可撤銷性。其他意見與被告灌云縣政府意見相同。

江蘇省連云港市中級(jí)人民法院一審查明：

2011年9月26日，被告灌云縣政府（特許權(quán)授予方）與原告中孚公司（項(xiàng)目公司）簽訂《中孚項(xiàng)目協(xié)議》，約定雙方共同投資實(shí)施灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營及回購。主要內(nèi)容是：……1.4特許權(quán)授予方愿意與項(xiàng)目公司合作共同進(jìn)行灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目的建設(shè)，并授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期限為二十八（28）年，在特許經(jīng)營期限內(nèi)，由項(xiàng)目公司按照本協(xié)議的條款和條件實(shí)施本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營及回購。1.6.1依照本協(xié)議的規(guī)定，灌云縣政府授予項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營的權(quán)利。2.1.26商業(yè)運(yùn)營開始日：指項(xiàng)目建設(shè)工程完成，項(xiàng)目設(shè)施的正式運(yùn)營開始之日，自該日開始，項(xiàng)目公司應(yīng)按照本協(xié)議規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營，特許權(quán)授予方應(yīng)按照本協(xié)議規(guī)定正式開始向項(xiàng)目公司支付垃圾處理服務(wù)費(fèi)。……2.1.28特許經(jīng)營權(quán)：指灌云縣市政垃圾處理設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營權(quán)的擁有者，即特許權(quán)授予方，按照本協(xié)議的具體規(guī)定并在中國法律之下，將該等權(quán)利授予項(xiàng)目公司，包括：項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營的權(quán)利，在項(xiàng)目的運(yùn)營中獲得相應(yīng)收入并通過垃圾再利用獲取收入的權(quán)利，以及，在灌云縣城區(qū)及其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)獨(dú)家享有的全部后續(xù)計(jì)劃建設(shè)的垃圾處理設(shè)施的同等權(quán)利。……3.2.1除依據(jù)本協(xié)議延長(zhǎng)或提前終止，特許經(jīng)營期限應(yīng)為：自商業(yè)運(yùn)營開始日起二十八（28）年；試運(yùn)營期應(yīng)包含在此年限中。4.1.1特許權(quán)授予方須確保項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)工程開工前取得項(xiàng)目設(shè)施場(chǎng)地符合國家土地相關(guān)法規(guī)的合法的土地使用權(quán)證?！?.1.2特許權(quán)授予方確保在項(xiàng)目建設(shè)工程開工前，項(xiàng)目設(shè)施場(chǎng)地地面上無自然人、法人或任何其他組織及個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，以及與其或其財(cái)產(chǎn)有關(guān)的任何障礙或遺留問題。4.1.3特許權(quán)授予方須負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施場(chǎng)地以外的國家相關(guān)規(guī)范規(guī)定范圍內(nèi)確需搬遷的居民搬遷和安置工作?！?.1.8在項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營期間，根據(jù)雙方商定，特許權(quán)授予方將聯(lián)系有關(guān)部門向項(xiàng)目公司提供公共安全保障。在項(xiàng)目公司正常建設(shè)和運(yùn)營情況下，周圍居民阻止建設(shè)和運(yùn)營的正常進(jìn)行時(shí)，特許權(quán)授予方應(yīng)立即采取措施解決?！?.3.1.4因特許權(quán)授予方違反本協(xié)議，造成項(xiàng)目公司未能按時(shí)履行義務(wù)，項(xiàng)目公司有權(quán)相應(yīng)延長(zhǎng)履行義務(wù)的期限?！?.1未經(jīng)項(xiàng)目公司事先的書面同意，特許權(quán)授予方不得轉(zhuǎn)讓或讓與本協(xié)議項(xiàng)下的全部或部分權(quán)利或義務(wù)?！?1.2.2若在嘗試友好協(xié)商解決后三十（30）日內(nèi)該爭(zhēng)議仍未能根據(jù)第11.2.1條款得到解決，則任何一方均有權(quán)向上海仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。

2011年10月28日，灌云縣財(cái)政局向原告中孚公司作出《關(guān)于灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目垃圾處理服務(wù)費(fèi)支付的承諾函》，主要內(nèi)容是：灌云縣財(cái)政局承諾每月直接向中孚公司支付被告灌云縣政府向灌云縣財(cái)政局發(fā)出的《垃圾處理服務(wù)費(fèi)付款通知書》中確定的垃圾處理服務(wù)費(fèi)，付款性質(zhì)體現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼。

2011年11月4日，灌云縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)向被告灌云縣政府作出《關(guān)于同意將灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目垃圾處理服務(wù)列入財(cái)政預(yù)算的決議》（灌人大〔2011〕30號(hào)），主要內(nèi)容是：同意將《中孚項(xiàng)目協(xié)議》中所規(guī)定的垃圾處理服務(wù)費(fèi)列入灌云縣財(cái)政預(yù)算。

2012年2月21日，原灌云縣環(huán)境保護(hù)局向原告中孚公司作出《關(guān)于對(duì)灌云中孚環(huán)?？萍加邢薰窘ㄔO(shè)的灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)》（灌環(huán)字〔2012〕13號(hào)），主要內(nèi)容是：從環(huán)保角度同意該項(xiàng)目按環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容在灌云縣南崗鄉(xiāng)大楊村擬定地點(diǎn)建設(shè)。同日，中孚公司還取得了灌云縣城市生活垃圾處理工程項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)。

2012年3月13日，灌云縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向原告中孚公司頒發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，用地項(xiàng)目名稱是灌云縣城市生活垃圾處理工程，用地位置位于灌云縣南崗鄉(xiāng)大楊村。

2012年9月7日，江蘇省人民政府向連云港市人民政府作出《江蘇省人民政府關(guān)于灌云縣城市生活垃圾處理工程建設(shè)用地的批復(fù)》（蘇政地〔2012〕445號(hào)），主要內(nèi)容是：同意灌云縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和征收土地方案，同意灌云縣供地方案，將批準(zhǔn)的建設(shè)用地以劃撥方式用于灌云縣城市生活垃圾處理工程建設(shè)。

上述期間內(nèi)，原告中孚公司在計(jì)劃建設(shè)灌云縣城市生活垃圾處理工程方面投入了部分人力和財(cái)力成本，由于選址所在地村民反對(duì)，《中孚項(xiàng)目協(xié)議》中所涉及的設(shè)施并未實(shí)際建設(shè)并投入運(yùn)營，中孚公司、被告灌云縣政府雙方合作項(xiàng)目中止。

2015年6月17日，被告灌云縣政府授權(quán)第三人灌云縣城管局與投資人即第三人光大國際公司簽訂了《光大項(xiàng)目協(xié)議》，授予光大國際公司的子公司第三人灌云光大公司獨(dú)占的權(quán)利投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、擁有、運(yùn)營和維護(hù)年垃圾處理量為18.25萬噸的垃圾焚燒熱電聯(lián)供廠，向灌云縣提供生活垃圾焚燒處理及園區(qū)內(nèi)供熱服務(wù)。主要內(nèi)容是：……協(xié)議各方分別為：灌云縣政府授權(quán)灌云縣城管局（甲方）；灌云光大公司（乙方）；光大國際公司（投資人）……2.1特許經(jīng)營權(quán)的授予，甲方授予乙方獨(dú)占的權(quán)利投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、擁有、運(yùn)營和維護(hù)年垃圾處理量為18.25萬噸的垃圾焚燒熱電聯(lián)供廠，向灌云縣提供生活垃圾焚燒處理及園區(qū)內(nèi)供熱服務(wù)?！?.4特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期為垃圾焚燒熱電聯(lián)供廠現(xiàn)場(chǎng)打樁工程開始之日起30年……。協(xié)議簽署后至2018年10月間，光大國際公司出資成立的灌云光大公司陸續(xù)取得建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、生物質(zhì)熱電和生活垃圾焚燒熱電一體化項(xiàng)目配套送出線路項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)、垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目（9兆瓦）接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)評(píng)審意見、建設(shè)工程竣工規(guī)劃核實(shí)認(rèn)定書等手續(xù)。項(xiàng)目位于灌云經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，主要負(fù)責(zé)灌云縣區(qū)域內(nèi)的生活垃圾焚燒處理任務(wù)，現(xiàn)已實(shí)際投產(chǎn)運(yùn)營。

原告中孚公司在得知上述情形后于2018年6月13日分別向被告灌云縣政府、第三人光大國際公司、灌云光大公司發(fā)函維權(quán)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)函維權(quán)），灌云縣政府、光大國際公司、灌云光大公司均未予以回復(fù)。中孚公司遂提起本案訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)灌云縣政府授予灌云光大公司生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供特許經(jīng)營權(quán)的行為違法，并予以撤銷。

江蘇省連云港市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在四個(gè)方面：一是本案所涉爭(zhēng)議是否屬于行政訴訟的受案范圍；二是原告中孚公司是否具備提起本訴的原告主體資格；三是中孚公司提起本訴是否超過法定起訴期限；四是中孚公司的訴訟請(qǐng)求應(yīng)否支持，其權(quán)益該如何保障。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)一，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)、第十二項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，可以向人民法院提起訴訟。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法?！北景干婕暗摹吨墟陧?xiàng)目協(xié)議》和《光大項(xiàng)目協(xié)議》內(nèi)容均系圍繞城市垃圾處理方面擬定，符合政府特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)和特征，原告中孚公司基于兩協(xié)議提起本訴，人民法院依法應(yīng)予受理。雖然《中孚項(xiàng)目協(xié)議》中存在約定爭(zhēng)議解決途徑，但由于中孚公司提起本訴的實(shí)質(zhì)目的意在排除第三人光大國際公司和灌云光大公司基于后續(xù)《光大項(xiàng)目協(xié)議》層面上的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)，并非僅局限于《中孚項(xiàng)目協(xié)議》之上的內(nèi)部法律關(guān)系，故對(duì)于被告灌云縣政府及第三人灌云縣城管局、光大國際公司、灌云光大公司提出的中孚公司應(yīng)至上海仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁的意見，不予支持。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)二，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！痹擁?xiàng)規(guī)定體現(xiàn)出更加側(cè)重權(quán)利救濟(jì)的主觀訴訟性質(zhì)。一般來說，判斷是否具有原告主體資格通常從以下三個(gè)方面考慮：第一，行政行為的作出是否與權(quán)利義務(wù)的增減得失有關(guān)；第二，提起訴訟后能否得到實(shí)際的訴訟利益；第三，訴訟完結(jié)后能否承擔(dān)裁判確定的權(quán)利義務(wù)。本案中，《光大項(xiàng)目協(xié)議》履行后，第三人灌云光大公司客觀上已實(shí)際成為灌云縣區(qū)域內(nèi)城市生活垃圾處理的特許經(jīng)營權(quán)主體，此種情況下，將直接導(dǎo)致在先的《中孚項(xiàng)目協(xié)議》繼續(xù)履行目的的落空，故不論原告中孚公司是否實(shí)際取得特許經(jīng)營權(quán)，因《光大項(xiàng)目協(xié)議》的存在客觀上已對(duì)中孚公司的合同權(quán)利造成影響，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)中孚公司具有原告的訴訟主體地位。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)三，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過一年?！北景钢校o證據(jù)證明《光大項(xiàng)目協(xié)議》簽訂時(shí)原告中孚公司已知悉，也無證據(jù)證明被告灌云縣政府依法告知中孚公司其授予第三人灌云光大公司特許經(jīng)營權(quán)、訴權(quán)或起訴期限等相關(guān)情況。故中孚公司于2018年6月13日向灌云縣政府及第三人光大國際公司、灌云光大公司維權(quán)未果后向人民法院提起本案訴訟，沒有超過法定起訴期限。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)四，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第八條規(guī)定，主管部門應(yīng)當(dāng)依照向社會(huì)公開發(fā)布招標(biāo)條件、受理投標(biāo)等程序選擇市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的投資者或者經(jīng)營者?！冻鞘猩罾芾磙k法》第二十六條第一款規(guī)定，直轄市、市、縣建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出城市生活垃圾經(jīng)營性處置許可的決定，向中標(biāo)人頒發(fā)城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務(wù)許可證。本案所涉被訴特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述法律規(guī)范所確定的程序，依法經(jīng)過招投標(biāo)等程序方可授予，而被告灌云縣政府并未提供證據(jù)證明其依照上述法律規(guī)范規(guī)定的程序授予原告中孚公司或第三人灌云光大公司特許經(jīng)營權(quán)，基于該點(diǎn)，本案所涉兩份協(xié)議的簽訂均存在程序違法情形。對(duì)于中孚公司提出的灌云縣政府授予灌云光大公司被訴特許經(jīng)營權(quán)的行為違法的意見，應(yīng)予支持。關(guān)于該行為應(yīng)否撤銷的問題，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的?！北景钢?，灌云光大公司建設(shè)的生活垃圾、生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收，并投產(chǎn)運(yùn)營，該授權(quán)行為一旦撤銷，不僅會(huì)影響灌云光大公司已獲權(quán)益，而且會(huì)影響城市居民生活垃圾的統(tǒng)一管理，損害區(qū)域內(nèi)公共利益，故對(duì)中孚公司提出撤銷灌云縣政府授予灌云光大公司被訴特許經(jīng)營權(quán)行為的訴訟請(qǐng)求不予支持。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條的規(guī)定，人民法院判決確認(rèn)違法或者無效的，可以同時(shí)判決責(zé)令灌云縣政府采取補(bǔ)救措施。本案中，從合理性角度考量，因中孚公司的確為自身項(xiàng)目運(yùn)行付出一定成本，且從本案證據(jù)來看，灌云縣政府并未向中孚公司作出過要求繼續(xù)履行或解除《中孚項(xiàng)目協(xié)議》的書面通知，故中孚公司本應(yīng)享有協(xié)議相關(guān)的期待利益尚未實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)由于《光大項(xiàng)目協(xié)議》已實(shí)際導(dǎo)致《中孚項(xiàng)目協(xié)議》難以再繼續(xù)履行，對(duì)于中孚公司與灌云縣政府的協(xié)議爭(zhēng)議如何妥善解決，灌云縣政府負(fù)有采取相應(yīng)補(bǔ)救措施的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行行政職責(zé)，依法作出行政處理。

綜上，被告灌云縣政府授予第三人灌云光大公司特許經(jīng)營權(quán)的行為程序違法，但鑒于撤銷該行政行為將給社會(huì)公共利益造成重大損失，應(yīng)依法確認(rèn)違法，對(duì)原告中孚公司主張撤銷該行為的訴訟請(qǐng)求不予支持。江蘇省連云港市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)、第七十六條規(guī)定，于2020年1月17日作出判決：

一、確認(rèn)被告灌云縣人民政府授予第三人光大城鄉(xiāng)再生能源（灌云）有限公司的特許經(jīng)營權(quán)行為違法；

二、責(zé)令被告灌云縣人民政府于本判決生效之日起六個(gè)月內(nèi)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；

三、駁回原告灌云中孚環(huán)?？萍加邢薰镜钠渌V訟請(qǐng)求。

中孚公司不服一審判決，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴，主要理由是：一審判決遺漏重要事實(shí)，未明確認(rèn)定被上訴人灌云縣政府重復(fù)授予特許經(jīng)營權(quán)，也未明確認(rèn)定灌云縣政府授予原審第三人灌云光大公司特許經(jīng)營權(quán)侵犯上訴人中孚公司已經(jīng)取得的特許經(jīng)營權(quán)。本案撤銷灌云縣政府違法授予灌云光大公司的特許經(jīng)營權(quán)，不會(huì)造成社會(huì)公共利益的重大損害。請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決第三項(xiàng)，改判撤銷灌云縣政府授予灌云光大公司的生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供特許經(jīng)營權(quán)。

被上訴人灌云縣政府答辯稱：上訴人中孚公司未實(shí)際履行《中孚項(xiàng)目協(xié)議》，該合同目的無法實(shí)現(xiàn)。中孚公司未取得灌云縣城市生活垃圾處理特許經(jīng)營權(quán)，按照《中孚項(xiàng)目協(xié)議》，在該協(xié)議簽訂后，灌云縣轄區(qū)區(qū)域內(nèi)如需建設(shè)垃圾處理相關(guān)設(shè)施，《中孚項(xiàng)目協(xié)議》所涉項(xiàng)目公司只是在同等條件下?lián)碛袃?yōu)先建設(shè)和經(jīng)營權(quán)利。根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第八條規(guī)定及《城市生活垃圾管理辦法》第二十六條第一款規(guī)定，沒有經(jīng)過公開程序招標(biāo)的《中孚項(xiàng)目協(xié)議》違法，中孚公司對(duì)《光大項(xiàng)目協(xié)議》不具有提出異議的權(quán)利?！豆獯箜?xiàng)目協(xié)議》是涉及公共利益的投資項(xiàng)目，該項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收并投產(chǎn)運(yùn)營，撤銷該授權(quán)行為不僅會(huì)影響原審第三人灌云光大公司已獲權(quán)益，而且會(huì)影響城市居民生活垃圾統(tǒng)一管理，損害區(qū)域內(nèi)公共利益。中孚公司要求撤銷一審判決第三項(xiàng)沒有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。

被上訴人灌云縣城管局的答辯意見同被上訴人灌云縣政府的答辯意見。

原審第三人中國光大環(huán)境（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱光大環(huán)境集團(tuán)公司，原光大國際公司）述稱：《光大項(xiàng)目協(xié)議》與《中孚項(xiàng)目協(xié)議》所確定的垃圾處理方式不同，且上訴人中孚公司并未實(shí)際履行《中孚項(xiàng)目協(xié)議》，其所主張的合法權(quán)益尚未形成，該公司在本案中不存在訴權(quán)基礎(chǔ)。光大環(huán)境集團(tuán)公司不知道中孚公司之前和被上訴人灌云縣政府簽訂過協(xié)議，光大環(huán)境集團(tuán)公司依法實(shí)施《光大項(xiàng)目協(xié)議》并無不當(dāng)，沒有侵害中孚公司的合法權(quán)益?！豆獯箜?xiàng)目協(xié)議》不存在被認(rèn)定無效的事由，如《光大項(xiàng)目協(xié)議》被認(rèn)定無效或撤銷，停止該協(xié)議所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐墓箔h(huán)境等造成影響，與灌云縣政府亦會(huì)產(chǎn)生新的糾紛，會(huì)造成公共利益損害。請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。

原審第三人灌云光大公司述稱：同意被上訴人灌云縣政府、灌云縣城管局等的答辯意見。同時(shí)認(rèn)為，《光大項(xiàng)目協(xié)議》不存在原《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定的合同無效事由，且上訴人中孚公司所采取的垃圾處理工藝目前已屬落后工藝。請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。

江蘇省高級(jí)人民法院二審查明，根據(jù)在卷證據(jù)，一審判決認(rèn)定的上訴人中孚公司發(fā)函維權(quán)時(shí)間“2018年6月13日”應(yīng)糾正為“2018年6月14日”，對(duì)一審判決認(rèn)定的其他案件事實(shí)予以確認(rèn)。

另查明：《中孚項(xiàng)目協(xié)議》確定的城市生活垃圾處理主導(dǎo)工藝為資源化回收配合衛(wèi)生填埋處理工藝。根據(jù)被上訴人灌云縣城管局在本案審理過程中出示的《光大項(xiàng)目協(xié)議》原件，《光大項(xiàng)目協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目約定占地面積為100畝。在本案審理過程中，各方當(dāng)事人未向法院提交《光大項(xiàng)目協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目領(lǐng)取過生活垃圾處置方面相應(yīng)行政許可的證據(jù)。在二審審理期間，上訴人中孚公司確認(rèn)《光大項(xiàng)目協(xié)議》約定的垃圾處理工藝更具先進(jìn)性。被上訴人灌云縣政府確認(rèn)就《光大項(xiàng)目協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目在締約前未向公眾及相關(guān)利害關(guān)系方進(jìn)行了告知或者發(fā)布招投標(biāo)文件等，且在該特許經(jīng)營項(xiàng)目公開競(jìng)爭(zhēng)的情況下，中孚公司可參與競(jìng)爭(zhēng)；亦確認(rèn)根據(jù)《光大項(xiàng)目協(xié)議》所建成的設(shè)施是目前灌云縣唯一的垃圾綜合處理設(shè)施。原審第三人光大環(huán)境集團(tuán)公司確認(rèn)在《光大項(xiàng)目協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目方面其存在行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

江蘇省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：

一、關(guān)于本案所涉爭(zhēng)議是否屬于行政訴訟受案范圍、上訴人中孚公司是否具備提起本案訴訟原告主體資格的問題

一審法院關(guān)于本案所涉爭(zhēng)議屬于行政訴訟受案范圍、上訴人中孚公司具備提起本案訴訟原告主體資格的說理充分，具有事實(shí)根據(jù)及法律依據(jù)，二審法院予以采納并不再贅述。

二、關(guān)于上訴人中孚公司提起本案訴訟是否超過法定時(shí)限的問題

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時(shí)效參照民事法律規(guī)范確定；對(duì)行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定?！备鶕?jù)前述規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的體現(xiàn)單方性、高權(quán)性特點(diǎn)的變更、解除行政協(xié)議等行為，適用行政訴訟關(guān)于起訴期限的相關(guān)規(guī)定；對(duì)于不涉及行政機(jī)關(guān)單方行使權(quán)力的不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議等行為提起訴訟的案件，則參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的相關(guān)規(guī)定。本案被訴標(biāo)的不涉及行政機(jī)關(guān)單方行使權(quán)力的行為，對(duì)上訴人中孚公司提起本案訴訟是否超過法定時(shí)限的審查應(yīng)參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的相關(guān)規(guī)定，一審法院適用行政訴訟關(guān)于起訴期限的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查構(gòu)成適用法律錯(cuò)誤，二審法院依法予以糾正。本案中，根據(jù)中孚公司陳述，其于2018年3月方得知《光大項(xiàng)目協(xié)議》的存在，而其他當(dāng)事人并無證據(jù)證明中孚公司此前已知悉《光大項(xiàng)目協(xié)議》簽訂、實(shí)施等相關(guān)情況，故中孚公司于2018年7月提起本案訴訟并未超過當(dāng)時(shí)所適用的《中華人民共和國民法總則》關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定。

三、關(guān)于《光大項(xiàng)目協(xié)議》的合法性及效力問題

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議與民事合同的本質(zhì)差別在于行政性是行政協(xié)議的一般屬性，由此決定了行政機(jī)關(guān)自開展締約行為之始便開始履行公共職能，并以實(shí)現(xiàn)公共利益為首要目的。因此，行政協(xié)議的締結(jié)應(yīng)以與行政協(xié)議行政性相符的依法行政原則為基本要求，即在行政協(xié)議締結(jié)之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法使行政協(xié)議締約人的選擇、協(xié)議的內(nèi)容等符合國家為保障和實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，此即為行政機(jī)關(guān)在締結(jié)行政協(xié)議前應(yīng)當(dāng)履行的先契約義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的先契約義務(wù)自行政協(xié)議締約行為開始啟動(dòng)時(shí)即應(yīng)承擔(dān)，該先契約義務(wù)并不受行政協(xié)議最終是否成立或生效的任何影響，行政機(jī)關(guān)亦不得因非法定因素而排除或放棄履行該先契約義務(wù)。在行政機(jī)關(guān)的先契約義務(wù)中，根據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇行政協(xié)議的締約人，則是否履行該先契約義務(wù)，是判斷此行政協(xié)議效力的關(guān)鍵因素。

建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。從根本上說，公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本構(gòu)成要素，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的命脈和本質(zhì)特征。非公平競(jìng)爭(zhēng)會(huì)直接或間接侵害其他市場(chǎng)主體的正當(dāng)權(quán)利、破壞市場(chǎng)秩序、劣化營商環(huán)境、阻礙國家創(chuàng)新、誘發(fā)權(quán)力濫用等。行政協(xié)議依法有序締結(jié)，對(duì)于我國市場(chǎng)體系建設(shè)至關(guān)重要，因此，在行政協(xié)議的締結(jié)過程中，行政機(jī)關(guān)依法行政，履行先契約義務(wù)，保障和實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序及公共利益，保護(hù)締約人和潛在締約人合法權(quán)益等方面，具有基礎(chǔ)性支撐作用。關(guān)于本案所涉垃圾處理等公用事業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議的締結(jié)，我國相關(guān)法律規(guī)范亦對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的先契約義務(wù)作出了明確規(guī)定，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！钡谑鍡l規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者?！备鶕?jù)前述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在締結(jié)公用事業(yè)特許經(jīng)營類別的行政協(xié)議時(shí)，履行先契約義務(wù)，以公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇締約人進(jìn)行締約是法律規(guī)范的強(qiáng)制性要求。具體而言，一是行政機(jī)關(guān)要保障和實(shí)現(xiàn)潛在締約人參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)平等，即要求行政機(jī)關(guān)確定資格審查的標(biāo)準(zhǔn)合法、合理且適用同一標(biāo)準(zhǔn)，公平地確定潛在締約人范圍；以規(guī)范的招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式，向潛在締約人提供同等締約機(jī)會(huì)，并使之受到同等待遇。二是行政機(jī)關(guān)要保障和實(shí)現(xiàn)從潛在締約人中確定締約人的結(jié)果公平，一般情況下，潛在締約人在公平競(jìng)爭(zhēng)中勝出，其就有要求行政機(jī)關(guān)將其作為締約人并與之簽訂行政協(xié)議的權(quán)利。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效?！鄙显V人中孚公司提起本案訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)被上訴人灌云縣政府授予原審第三人灌云光大公司生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供特許經(jīng)營權(quán)的行為違法并予以撤銷，因該特許經(jīng)營權(quán)系《光大項(xiàng)目協(xié)議》內(nèi)容的概括性體現(xiàn)，故中孚公司訴請(qǐng)的實(shí)質(zhì)是要求對(duì)《光大項(xiàng)目協(xié)議》的合法性進(jìn)行審查。本案中，無論是灌云縣政府還是其他案件當(dāng)事人，均未提供證據(jù)證明灌云縣政府及其授權(quán)的主體依照法律規(guī)范的規(guī)定履行了先契約義務(wù)，通過公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇《光大項(xiàng)目協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目的締約人。因灌云縣政府未保障和實(shí)現(xiàn)潛在締約人參與《光大項(xiàng)目協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)平等，也就不可能保障和實(shí)現(xiàn)潛在締約人在公平競(jìng)爭(zhēng)中勝出的結(jié)果公平。鑒于本案《光大項(xiàng)目協(xié)議》通過非公平競(jìng)爭(zhēng)方式予以締結(jié)沒有法律依據(jù)，明顯違反法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定，構(gòu)成重大且明顯違法，故《光大項(xiàng)目協(xié)議》依法應(yīng)屬于無效行政協(xié)議。一審法院認(rèn)為，灌云光大公司根據(jù)《光大項(xiàng)目協(xié)議》建設(shè)的項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收并投產(chǎn)運(yùn)營，該授權(quán)行為一旦撤銷，不僅會(huì)影響灌云光大公司已獲權(quán)益，而且會(huì)影響城市居民生活垃圾的統(tǒng)一管理，損害區(qū)域內(nèi)公共利益，并以此為據(jù)作出一審判決，進(jìn)而保留《光大項(xiàng)目協(xié)議》的實(shí)質(zhì)效力。二審法院認(rèn)為，對(duì)于公用事業(yè)或其他依法應(yīng)以公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇締約人締結(jié)的行政協(xié)議，卻未按公平競(jìng)爭(zhēng)方式締約的，除判決確認(rèn)無效或撤銷該行政協(xié)議可能危及公共安全等少數(shù)例外情形之外，如只要形成既定事實(shí)，就采用確認(rèn)違法的方式實(shí)際保留該行政協(xié)議的效力，必將產(chǎn)生制度上的缺口，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)秩序及總體上的公共利益。鑒于本案《光大項(xiàng)目協(xié)議》并不屬于例外情形，故一審判決確認(rèn)《光大項(xiàng)目協(xié)議》違法而不予確認(rèn)無效，系適用法律錯(cuò)誤，二審法院依法予以糾正。因中孚公司提起本案訴訟時(shí)所提出的前述訴訟請(qǐng)求實(shí)為一個(gè)訴請(qǐng)事項(xiàng)，一審判決將該訴訟請(qǐng)求分割進(jìn)行處理不當(dāng)，二審法院亦依法予以糾正。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十五條第二款規(guī)定：“因被告的原因?qū)е滦姓f(xié)議被確認(rèn)無效或者被撤銷，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；……”本案《光大項(xiàng)目協(xié)議》被判決確認(rèn)無效之后，灌云縣政府及所屬職能部門即應(yīng)當(dāng)積極履行行政管理和服務(wù)職能，依法采取補(bǔ)救措施，保障持續(xù)穩(wěn)定安全地提供案涉公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。如此，則一審判決所關(guān)注的灌云縣特定區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)公共利益可能受到損害的問題可以得到有效管控。如灌云縣政府及所屬職能部門怠于履行前述職責(zé)，則其應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。需要指出的是，構(gòu)建良好市場(chǎng)秩序、優(yōu)化營商環(huán)境需要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。法治乃規(guī)則之治，法治政府建設(shè)中最重要、最基本的要求就是依法行政。本案中，因灌云縣政府沒有遵守法律規(guī)范中關(guān)于以公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇締約人的相應(yīng)規(guī)定，形成案涉爭(zhēng)議且延宕多年，并直接造成《光大項(xiàng)目協(xié)議》無效，給公共利益及《光大項(xiàng)目協(xié)議》相關(guān)方造成嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)隱患。希望灌云縣政府及所屬職能部門能夠以本案的審理裁判為契機(jī)，深化法治是最好的營商環(huán)境的理念，不斷加強(qiáng)、改進(jìn)、完善行政管理和服務(wù)等方面的法治化建設(shè)，同時(shí)積極穩(wěn)妥做好本案相關(guān)的補(bǔ)救措施，切實(shí)讓法治成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志和良好市場(chǎng)秩序及營商環(huán)境的堅(jiān)強(qiáng)保障。

綜上，江蘇省高級(jí)人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條、第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一款、第十五條第二款之規(guī)定，于2021年7月29日作出判決：

一、撤銷江蘇省連云港市中級(jí)人民法院（2018）蘇07行初42號(hào)行政判決；

二、確認(rèn)被上訴人灌云縣人民政府授權(quán)被上訴人灌云縣城市管理局于2015年6月17日與原審第三人中國光大環(huán)境（集團(tuán)）有限公司簽訂的《連云港市灌云縣生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供廠BOO項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》無效；

三、自本判決生效之日起，被上訴人灌云縣人民政府依法采取補(bǔ)救措施，履行行政管理和服務(wù)職能，保障持續(xù)穩(wěn)定安全地提供與《連云港市灌云縣生活垃圾焚燒熱電聯(lián)供廠BOO項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》所涉特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。