審理法院：　上海海事法院

案　　由：　行政許可

裁判日期：　2019年12月04日

上海海事法院

行政判決書

原告：江蘇瑞達海洋食品有限公司，住所地：江蘇省鹽城市大豐區(qū)海洋經(jīng)濟綜合開發(fā)區(qū)緯四路北。

法定代表人：徐洪，該公司執(zhí)行董事。

被告：鹽城市大豐區(qū)人民政府，住所地：江蘇省鹽城市大豐區(qū)大華東路1號。

法定代表人：宋勇，該區(qū)區(qū)長。

被告：鹽城市大豐區(qū)自然資源和規(guī)劃局，住所地：江蘇省鹽城市大豐區(qū)幸福西大街。

法定代表人：商明星，該局局長。

海域使用權(quán)人在海域使用期限屆滿前有權(quán)申請續(xù)期，但政府與海域使用權(quán)人以行政協(xié)議方式約定到期后不再續(xù)期的，該約定不違反我國法律法規(guī)的強制性規(guī)定，應認定有效。

原告江蘇瑞達海洋食品有限公司因與被告鹽城市大豐區(qū)人民政府（以下簡稱大豐區(qū)政府）、被告鹽城市大豐區(qū)自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱大豐區(qū)自然資源局）發(fā)生海域使用權(quán)行政許可糾紛，向上海海事法院提起訴訟。

原告江蘇瑞達海洋食品有限公司訴稱：2015年8月，原告通過投標與被告大豐區(qū)自然資源局簽訂東沙紫菜養(yǎng)殖海域使用權(quán)出讓合同，期限為三年。2018年初，原告向被告大豐區(qū)政府提出海域使用權(quán)續(xù)期申請，同年5月，大豐區(qū)自然資源局作出“關(guān)于海域使用權(quán)不予續(xù)期的答復”，寫明原告申請海域使用權(quán)續(xù)期的報告已收悉，答復稱海域使用權(quán)合同明確約定，海域使用權(quán)到期后不續(xù)期。此后，大豐區(qū)自然資源局向原告發(fā)出“關(guān)于清理東沙紫菜養(yǎng)殖的通知”，要求海域使用權(quán)期滿的業(yè)主立即停止紫菜養(yǎng)殖行為，拆除全部人工設(shè)施設(shè)備等。原告認為，其向原批準用海單位大豐區(qū)政府提出續(xù)期申請，應由大豐區(qū)政府給予答復，大豐區(qū)政府并未在原行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定，應視為準予延續(xù)。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）第二十六條的規(guī)定，海域使用權(quán)人到期前有權(quán)申請續(xù)期，除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權(quán)的外，原批準用海的人民政府應當批準續(xù)期。綜上，請求判決：1．撤銷大豐區(qū)自然資源局向原告發(fā)出的“關(guān)于海域使用權(quán)不予續(xù)期的答復”；2．大豐區(qū)自然資源局和大豐區(qū)政府履行法定職責，對原告海域使用權(quán)依法予以續(xù)期。

被告大豐區(qū)人民政府、大豐區(qū)自然資源辯稱：涉案的海域使用權(quán)出讓合同和海域使用權(quán)證書上均寫明了到期后不再續(xù)期，申請續(xù)期不應適用于通過招投標取得的海域使用權(quán)。東沙紫菜養(yǎng)殖海域部分與鹽城濕地珍禽國家級自然保護區(qū)范圍重合或鄰近，在此海域養(yǎng)殖紫菜違反自然保護區(qū)管理的相關(guān)法規(guī)，且在保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖還必須取得保護區(qū)管理部門的批準，大豐區(qū)政府部門曾向保護區(qū)管理部門提出申請，但未獲得批準。東沙養(yǎng)殖海域部分在生態(tài)紅線范圍內(nèi)，根據(jù)生態(tài)紅線保護規(guī)劃，對于紅線區(qū)實行限批制度，嚴格控制開發(fā)強度，加強生態(tài)保護與修復。2018年期間，鹽城市黃海濕地申報世界自然遺產(chǎn)工作正在進行當中，東沙養(yǎng)殖海域與黃海濕地申遺的提名地重合或鄰近，在該海域繼續(xù)進行紫菜養(yǎng)殖不利于對遺產(chǎn)地的保護。當前中央政府對海洋采取更為嚴格的督察措施，并在督察過程中具體指出了大豐東沙海域養(yǎng)殖中存在的問題。鹽城黃海濕地作為丹頂鶴等候鳥的棲息地，也是世界遺產(chǎn)提名地，對其附近海域退漁還濕，恢復海洋生態(tài)，是當前的大趨勢，也是保護社會公共長遠利益的需要。綜上，請求駁回原告江蘇瑞達海洋食品有限公司的訴訟請求。

上海海事法院一審查明：

2015年8月，原告江蘇瑞達海洋食品有限公司參與被告大豐區(qū)自然資源局組織的海域使用權(quán)出讓招投標，并通過投標與大豐區(qū)自然資源局簽訂三份2015年東沙紫菜養(yǎng)殖海域使用權(quán)第一輪出讓合同，上述合同分別對應三、四、五標段，出讓海域均位于東沙輻射沙洲，海域規(guī)定用途為紫菜養(yǎng)殖，合同確定的海域面積分別為145.099公頃、97.668公頃、142.991公頃。上述合同約定的海域使用權(quán)期限均為自2015年8月20日至2018年6月30日。上述合同第十條均寫明：“合同期滿，海域使用權(quán)終止，本海域使用權(quán)不予續(xù)期”。此后，原告取得對應的三份海域使用權(quán)證書，證書寫明的登記機關(guān)為大豐區(qū)自然資源局，發(fā)證機關(guān)為被告大豐區(qū)政府。證書載明的終止日期為2018年6月30日，并寫明“招標海域到期后不再續(xù)期”。

2018年3月29日，原告江蘇瑞達海洋食品有限公司向被告大豐區(qū)政府、大豐區(qū)自然資源局郵寄海域使用權(quán)續(xù)期申請。大豐區(qū)自然資源局向原告出具“關(guān)于海域使用權(quán)不予續(xù)期的答復”，寫明原告申請海域使用權(quán)續(xù)期的報告已收悉，答復稱海域使用權(quán)合同明確約定，海域使用權(quán)到期后不續(xù)期，且根據(jù)2014年5月大豐區(qū)政府“關(guān)于進一步加強東沙養(yǎng)殖用海管理工作的通知”規(guī)定，海域使用權(quán)到期后，原用海人應及時無條件交灘，由主管部門組織招標出讓，故相應海域證上已注明“到期后不續(xù)期”。原告于2018年5月26日收到上述答復。2018年8月30日，大豐區(qū)自然資源局向各紫菜養(yǎng)殖業(yè)主發(fā)出“關(guān)于清理東沙紫菜養(yǎng)殖的通知”，寫明根據(jù)《海域使用管理法》第二十九條規(guī)定，海域使用權(quán)期滿，未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準的，海域使用權(quán)終止。海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人應當拆除可能造成海洋環(huán)境污染或者影響其他用海項目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。根據(jù)法律規(guī)定和上級要求，請東沙海域使用權(quán)期滿的業(yè)主立即停止紫菜養(yǎng)殖行為，拆除全部人工設(shè)施設(shè)備，清除海洋漂浮垃圾及生產(chǎn)生活垃圾。

另查明，原告江蘇瑞達海洋食品有限公司原取得的海域使用權(quán)涉及海域位于大豐區(qū)東沙輻射沙洲，與江蘇省海洋生態(tài)紅線區(qū)毗鄰，且鄰近鹽城濕地珍禽國家級自然保護區(qū)和鹽城黃海濕地。在原告取得涉案海域使用權(quán)之前，相關(guān)海域也曾于2012年以招投標的方式組織出讓，2015年海域使用權(quán)到期之后，當?shù)卣种匦陆M織招投標，原告競標取得涉案海域使用權(quán)。2018年1月，鹽城市政府正式向世界遺產(chǎn)中心提交申遺正式文本。2018年8月24日，鹽城市人民政府辦公室發(fā)出“市政府辦公室關(guān)于做好遺產(chǎn)提名地國家檢查評估相關(guān)工作的通知”，其附件重點工作任務交辦單中寫明要求被告大豐區(qū)政府對東沙紫菜養(yǎng)殖進行清理。2019年7月，經(jīng)世界自然遺產(chǎn)大會表決，鹽城黃海濕地被成功列為世界自然遺產(chǎn)。

上海海事法院一審認為：

根據(jù)《海域使用管理法》第七條、第十七條之規(guī)定，被告大豐區(qū)自然資源局作為海洋行政主管部門，具有涉案海域管理的法定職責，有權(quán)對海域使用申請進行審核。其所作出的涉案答復屬于其行政管理權(quán)限范圍，并未超越職權(quán)。被告大豐區(qū)政府作為原批準用海的政府機關(guān)，具有對海域使用申請決定是否進行批準的法定職責。

本案的主要爭議是被告大豐區(qū)政府、大豐區(qū)自然資源局拒絕原告江蘇瑞達海洋食品有限公司的海域使用權(quán)續(xù)期申請是否具有事實和法律依據(jù)以及大豐區(qū)自然資源局向原告江蘇瑞達海洋食品有限公司發(fā)出的“關(guān)于海域使用權(quán)不予續(xù)期的答復”是否有效。首先，根據(jù)《海域使用管理法》第二十條的規(guī)定，海域使用權(quán)可以通過招標或者拍賣的方式取得。招標或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權(quán)的人民政府批準后組織實施。海域使用權(quán)出讓合同條款，是招標方案的主要組成部分，制訂該合同條款依法屬于大豐自然資源局和大豐區(qū)政府的權(quán)限范圍。其次，涉案海域使用權(quán)出讓合同第十條明確寫明“合同期滿，海域使用權(quán)終止，本海域使用權(quán)不予續(xù)期”，意思清晰明確并無歧義。相關(guān)合同的簽訂并無欺詐、脅迫行為存在，原告對合同相關(guān)條款應當是明知且理解其含義的，參加投標并簽訂合同，意味著接受招標方案和合同條款的限定條件。涉案海域使用權(quán)出讓合同“到期不予續(xù)期”的約定為有效約定。最后，原告認為該條款無效的主要理由在于其違反了《海域使用管理法》第二十六條關(guān)于海域使用權(quán)人申請續(xù)期的相關(guān)規(guī)定。法院認為，該條是對于一般情況下海域使用權(quán)人申請續(xù)期權(quán)利的規(guī)定，并非強制性的規(guī)定，其并不排除政府機關(guān)與海域使用權(quán)人對于使用權(quán)到期后是否續(xù)期以及續(xù)期方式通過明確約定的方式進行變更。由于海域使用權(quán)這一國家自然資源具有稀缺性特點，政府機關(guān)通過定期招投標的方式進行海域使用權(quán)出讓，系以市場化手段促進自然資源的優(yōu)化配置，以競爭性方式最大化保障和體現(xiàn)國有資產(chǎn)的價值，是政府更公開透明行使海域使用權(quán)出讓管理職權(quán)的體現(xiàn)。尤其考慮到涉案海域毗鄰國家級自然保護區(qū)、鹽城黃海濕地以及江蘇省海洋生態(tài)紅線，對于是否能夠持續(xù)地進行養(yǎng)殖開發(fā)，具有一定的不確定性，政府以該條款對相關(guān)海域的使用權(quán)出讓作出一定的限定，具有合理性，也并未違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定。綜上，涉案海域使用權(quán)出讓合同以及海域使用權(quán)證中均明確寫明了“到期不予續(xù)期”，涉案海域使用權(quán)到期后，兩被告有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合海域管理開發(fā)的實際情況，決定是否繼續(xù)將該海域進行出讓以及出讓的具體方式。

被告大豐區(qū)政府、大豐區(qū)自然資源局在庭審過程中表示，我國近海海域面臨過度開發(fā)的問題，海洋生態(tài)破壞嚴重，因此國家對于海洋生態(tài)環(huán)境保護給予了前所未有的重視，多次組織進行海洋督察，并具體指出了大豐東沙海域養(yǎng)殖中存在的問題。鹽城黃海濕地作為丹頂鶴等候鳥的棲息地，也是世界遺產(chǎn)提名地，對其附近海域退漁還濕，恢復海洋生態(tài)，是當前的大趨勢，也是保護社會公共長遠利益的需要。政府綜合考慮以上因素，暫時不再組織對涉案海域的出讓。法院認為，兩被告以維護社會公共利益為由，決定不立即進行相關(guān)海域使用權(quán)的出讓，屬于依法行使海域管理職權(quán)的行政權(quán)力范圍，并無不當。大豐區(qū)自然資源局作為海洋行政管理部門，同時作為大豐區(qū)政府的下級機關(guān)，其對原告江蘇瑞達海洋食品有限公司作出的不予續(xù)期的答復屬于合法有效的答復。

上海海事法院依照《中華人民共和國海域使用管理法》第七條第一款、第十七條第一款、第二十條、第二十六條，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條之規(guī)定，于2019年12月4日判決如下：

駁回原告江蘇瑞達海洋食品有限公司對被告鹽城市大豐區(qū)人民政府、被告鹽城市大豐區(qū)自然資源和規(guī)劃局的訴訟請求。

一審宣判后，各方當事人均未上訴，判決已發(fā)生法律效力。