審理法院：　甘肅省高級人民法院

案　　由：　其他行政行為

甘肅省高級人民法院

行政判決書

原告：路世偉，男，48歲，甘肅省靖遠縣新潮服裝行負責人，住靖遠縣烏蘭鄉(xiāng)河靖村。

委托代理人：張永河、王平，甘肅省地山律師事務所律師。

被告：甘肅省靖遠縣人民政府。

法定代表人：董繼武，該縣縣長。

委托代理人：李茂榮，甘肅省靖遠縣法制局局長。

委托代理人：陳全勝，白銀銅城律師事務所律師。

原告路世偉因不服甘肅省靖遠縣人民政府（以下簡稱縣政府）1999年9月6日作出的靖政發(fā)（1999）172號行政決定，向甘肅省白銀市中級人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：靖遠縣服裝刺繡廠（以下簡稱刺繡廠）破產后，我以36萬元的價格，向該廠清算小組購買了西街廠區(qū)的財產所有權和土地使用權。此事經清算小組請示被告，被告曾以靖政發(fā)（1997）134號文件批復同意。我付清價款，辦理了財產移交手續(xù)，申領了土地使用證和個體營業(yè)執(zhí)照，投入資金近10萬元籌辦起靖遠縣新潮服裝行（以下簡稱服裝行）。但是，當我正準備開張營業(yè)時，被告又要求我退回西街廠區(qū)。遭我拒絕后，被告就下發(fā)靖政發(fā)（1999）172號文件，決定撤銷靖政發(fā)（1997）134號文件，收回我的國有土地使用權。被告的這個行政行為侵害了我的合法權益。請求判令撤銷靖政發(fā)（1999）172號文件，確保我能夠對西街廠區(qū)行使財產所有權、土地使用權和經營權，并判決被告賠償因其錯誤行政行為給我造成的經濟損失12萬元。

被告未答辯。

白銀市中級人民法院經審理查明：

刺繡廠是集體企業(yè)，由于連年虧損，無力償還到期債務，申請破產。靖遠縣人民法院于1996年9月28日裁定，宣告刺繡廠破產還債，并組織刺繡廠清算小組（以下簡稱清算組）負責破產財產的清理、估價、處理和分配。清算組委托白銀市資產評估事務所對刺繡廠的固定資產進行評估，評估結果為444366元。靖遠縣人民法院于1997年10月29日裁定，原則認可清算組提出的破產財產處理和分配方案，并決定交由審計部門對破產財產進行審計后立即執(zhí)行。11月6日，靖遠縣資產拍賣委員會經研究決定，將西街廠區(qū)的拍賣底價定為40萬元。11月18日，清算組向被告縣政府請示，擬將西街廠區(qū)（含土地使用權）以36萬元價協(xié)議出售給服裝行?？h政府據(jù)此作出靖政發(fā)（1997）134號《關于縣服裝刺繡廠破產后財產處理的批復》，同意將西街廠區(qū)以拍賣價36萬元出售給服裝行。1998年3月17日，原告路世偉將36萬元轉入靖遠縣企業(yè)改革辦公室。10月26日，清算組向路世偉移交了西街廠區(qū)的所有財產。10月27日，縣政府以靖土建字（1998）112號文，將西街廠區(qū)的國有土地使用權出讓給服裝行使用50年。路世偉以服裝行的名義，與靖遠縣土地管理局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，于11月1日申領了國有土地使用證。

原告路世偉準備開張營業(yè)之際，被告縣政府于1999年9月6日作出靖政發(fā)（1999）172號《關于撤銷對縣服裝刺繡廠破產后西街廠區(qū)財產處理批復的決定》，主要內容是：一、撤銷靖政發(fā)（1997）134號文中對“西街廠區(qū)以拍賣價36萬元（包括土地使用權）出售給服裝行”的批復；二、退還服裝行用于購買西街廠區(qū)的36萬元，對服裝行在購買西街廠區(qū)中造成的直接經濟損失，按有關規(guī)定予以補償；三、西街廠區(qū)收回后，根據(jù)《中華人民共和國拍賣法》和《靖遠縣國有（集體）資產拍賣辦法》等規(guī)定向社會公開競價拍賣。10月12日，縣政府又根據(jù)172號文件的精神，撤銷了靖土建字（1998）112號文件，同時撤銷靖遠縣土地管理局與服裝行簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，發(fā)文收回服裝行的國有土地使用權。

上述事實，有雙方當事人的陳述、靖遠縣資產拍賣委員會會議記錄、縣政府文件等證據(jù)證實。

白銀市中級人民法院認為：被告縣政府以靖政發(fā)（1999）172號文件，決定撤銷對西街廠區(qū)財產處理的批復，認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序，應當維持。原告路世偉請求撤銷靖政發(fā)（1999）172號文件，請求確保其能夠對西街廠區(qū)行使財產所有權、土地使用權和經營權。這兩項請求于法無據(jù)，不予支持。路世偉請求判令縣政府賠償?shù)闹苯咏洕鷵p失，縣政府已經決定按有關規(guī)定補償，本案不再處理；請求判令縣政府賠償?shù)拈g接經濟損失，因與本案沒有因果關系，不予支持。據(jù)此，白銀市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款的規(guī)定判決：

維持被告縣政府作出的靖政發(fā)（1999）172號《關于撤銷對縣服裝刺繡廠破產后西街廠區(qū)財產處理批復的決定》。

案件受理費4010元，由原告路世偉負擔。

一審宣判后，路世偉不服，向甘肅省高級人民法院提起上訴。理由是：被上訴人作出的靖政發(fā)（1999）172號決定，既沒有事實根據(jù)，也沒有法律依據(jù)，理應撤銷。一審判決予以維持，是適用法律錯誤。請求撤銷原判，撤銷靖政發(fā)（1999）172號文件。

被上訴人縣政府答辯稱：靖政發(fā)（1997）134號批復是同意將西街廠區(qū)出售給服裝行，但文件下發(fā)時，文中所指的服裝行尚未依法登記注冊，事實上并不存在；該批復是同意以拍賣價出售西街廠區(qū)，而西街廠區(qū)事實上并未公開拍賣；由于清算組工作的粗疏導致靖政發(fā)（1997）134號批復有誤，理應撤銷。被上訴人以靖政發(fā)（1999）172號文件決定撤銷靖政發(fā)（1997）134號批復，是正確的。一審判決認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，符合法定程序，應當維持。

甘肅省高級人民法院經審理，除確認了一審認定的事實以外，還查明：1997年11月18日，清算組向被上訴人縣政府所作的請示稱：經清算組清算，資產評估事務所評估，刺繡廠資產值為74.85萬元（不包括土地）。通過縣深化企業(yè)改革領導小組協(xié)調，縣拍賣委員會1997年11月6日會議研究同意采用協(xié)議出售的辦法，出售價格為116萬元（包括土地）。其中，南街市場出售給靖遠縣國家稅務局，價格為80萬元（包括土地）；西街廠區(qū)出售給服裝行，價格為36萬元（包括土地）。出售轉讓資金用于支付破產費用和職工安置費用。

1999年3月1日，靖遠縣工商行政管理局對服裝行進行注冊登記，并頒發(fā)了靖工商個字5295號營業(yè)執(zhí)照。

甘肅省高級人民法院認為：

各級國家行政機關都必須依法行政。依法行政，既包括具體行政行為內容必須合法，也包括具體行政行為的程序必須合法。行政機關的具體行政行為如果有超越職權、濫用職權等違法現(xiàn)象，法律必將不予維護。

最高人民法院在《關于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國企業(yè)破產法（試行）＞若干問題的意見》第74條規(guī)定：“非全民所有制企業(yè)法人的破產還債程序，適用民事訴訟法的規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國民事訴訟法》第二百零一條第一款規(guī)定：“人民法院可以組織有關機關和有關人員成立清算組織。清算組織負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配。清算組織可以依法進行必要的民事活動?！钡诙钜?guī)定：“清算組織對人民法院負責并報告工作”。最高人民法院在《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第240條規(guī)定：“具有法人資格的集體企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、私人企業(yè)以及設在中國領域內的中外合資經營企業(yè)、中外合作經營企業(yè)和外資企業(yè)等，適用企業(yè)法人破產還債程序?！钡?46條規(guī)定：“依照民事訴訟法第二百零一條的規(guī)定，人民法院組織成立破產清算組織的，破產財產處理和分配方案由破產清算組織提出，債權人會議討論通過，報請人民法院裁定后執(zhí)行。”

根據(jù)上述規(guī)定，有權負責集體企業(yè)破產財產的保管、清理、估價、處理和分配工作的，是人民法院依職權組織的清算組織。本案中，作為集體企業(yè)的刺繡廠被宣告破產后，靖遠縣人民法院已經為該破產企業(yè)組成了清算組。該清算組有權提出破產財產以什么價格出售、以什么方式出售以及出售給何人的方案，經債權人會議討論通過并報請人民法院裁定后就可以執(zhí)行。另外，清算組還可以作為民事主體，與其他民事主體進行必要的、平等的民事活動。清算組織依法只對人民法院負責并報告工作。其他任何組織都無權對破產財產進行處理，也無權要求清算組織對其負責，向其報告工作。清算組在破產財產處理方案經靖遠縣人民法院裁定認可后，決定以36萬元的協(xié)議價格將西街廠區(qū)出售給上訴人路世偉，是清算組依法行使自己職權所進行的必要民事活動。在出售西街廠區(qū)的過程中，清算組與路世偉形成了平等主體間的買賣民事法律關系。他們達成的買賣西街廠區(qū)交易是合法有效的。

本案的破產財產處理方案經靖遠縣人民法院裁定認可后，清算組不去立即執(zhí)行，反而再向不負責此項工作的被上訴人縣政府請示，不符合法定程序?？h政府接到清算組的違法請示后，沒有以不屬自己職權范圍為理由拒絕受理，卻以靖政發(fā)（1997）134號文件批復同意，超越了職權?？h政府以靖政發(fā)（1999）172號決定撤銷了自己作出的靖政發(fā)（1997）134號批復，但撤銷的理由不是認為該批復超越職權，而是認為該批復同意將西街廠區(qū)出售給了當時還沒有注冊登記的服裝行；還認為清算組在出售西街廠區(qū)時，沒有按該批復所說的“拍賣價”公開拍賣。這是縣政府對靖政發(fā)（1997）134號批復存在的違法事實認定不清。

基于以上兩點錯誤認識，被上訴人縣政府在靖政發(fā)（1999）172號文件中還進一步決定：退還服裝行用于購買西街廠區(qū)的36萬元，收回已出售的西街廠區(qū)，同時收回服裝行的國有土地使用權。西街廠區(qū)是上訴人路世偉的服裝行以平等交易的方式，從有權進行此項交易活動的清算組手中購買的。此項交易，不僅錢貨兩清，而且還辦理了國有土地使用權出讓手續(xù)。路世偉為了使其準備在西街廠區(qū)籌辦的服裝行開業(yè)，已經申領了營業(yè)執(zhí)照。這些事實都證明，西街廠區(qū)的財產所有權以及土地使用權已經合法易主，不再是清算組有權保管的破產財產。靖政發(fā)（1999）172號文件中的這些決定，必將破壞已經成功的平等交易，妨礙路世偉實現(xiàn)自己的合法權益。

退一步說，即便是清算組有權不敢行使，或者認為存在種種客觀情況不便獨立行使，非要拿自己份內的工作去向被上訴人縣政府請示，而且縣政府也樂于管這種不屬于自己管的事，那也只能形成清算組與縣政府二者之間的獨特關系。縣政府無權用這種于法無據(jù)的獨特關系去影響他人，去為他人設定新的權利義務，去妨礙他人的合法權益?？h政府在靖政發(fā)（1999）172號文件中實施的這些具體行政行為，不僅超越職權，更是濫用職權。

此外，行政機關的任何具體行政行為，必須以明確的法律規(guī)定為依據(jù)。被上訴人縣政府的靖政發(fā)（1999）172號文件，沒有說明作出該具體行政行為的法律依據(jù)，屬適用法律不當。

綜上所述，被上訴人縣政府作出的靖政發(fā)（1999）172號文件，存在著認定事實不清、主要證據(jù)不足以及超越職權、適用法律不當?shù)腻e誤，應當撤銷。一審判決維持這一具體行政行為，明顯不當，應當改判。上訴人路世偉請求被上訴人縣政府賠償因錯誤行政行為造成的經濟損失，但在一審中沒有提出有效的證據(jù)，屬主要證據(jù)不足，不予支持。據(jù)此，甘肅省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第二項、第五十四條第二項的規(guī)定判決：

一、撤銷一審行政判決；

二、撤銷被上訴人縣政府作出的靖政發(fā)（1999）172號《關于撤銷對縣服裝刺繡廠破產后西街廠區(qū)財產處理批復的決定》。

一、二審案件受理費共8020元，由被上訴人縣政府負擔。