審理法院：　最高人民法院

案　　號(hào)：　（2015）行提字第19號(hào)

案　　由：　行政復(fù)議

裁判日期：　2016年05月12日

最高人民法院

行政判決書(shū)

（2015）行提字第19號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）孫長(zhǎng)榮，男，1950年3月13日出生，漢族，住吉林省長(zhǎng)春市。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）吉林省人民政府，住所地吉林省長(zhǎng)春市新發(fā)路329號(hào)。

法定代表人蔣超良，該省省長(zhǎng)。

委托代理人閆敏，吉林省人民政府法制辦公室工作人員。

委托代理人閆春梅，吉林省人民政府法制辦公室工作人員。

《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的“政府信息”是指現(xiàn)實(shí)存在的，并以一定形式記錄、保存的信息。申請(qǐng)了解文件效力，屬于咨詢性質(zhì)，不屬于該條例第二十六條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政機(jī)關(guān)針對(duì)咨詢申請(qǐng)作出的答復(fù)以及不予答復(fù)行為，不屬于政府信息公開(kāi)行為，不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故不屬于行政復(fù)議的受理范圍。起訴人缺乏訴的利益，則無(wú)原告資格，人民法院可以不予受理或者裁定駁回起訴。

再審申請(qǐng)人孫長(zhǎng)榮訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定一案，吉林省高級(jí)人民法院于2011年12月29日作出（2011）吉行終字第21號(hào)行政判決，已經(jīng)發(fā)生法律效力。孫長(zhǎng)榮不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?014年9月26日作出（2012）行監(jiān)字第682號(hào)行政裁定，對(duì)本案進(jìn)行提審。本院依法組成由審判員馬永欣擔(dān)任審判長(zhǎng)，審判員梁鳳云、代理審判員胡文利參加的合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院一審查明：2010年孫長(zhǎng)榮向吉林省長(zhǎng)春市房地產(chǎn)管理局提出將其房屋用途由“住宅”變更為“商用”。登記機(jī)關(guān)稱(chēng)，依據(jù)吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（以下簡(jiǎn)稱(chēng)吉林省住建廳）1999年11月17日公布的吉建房字〔1999〕27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)吉建房字〔1999〕27號(hào)通知），變更用途須經(jīng)規(guī)劃許可。在規(guī)劃部門(mén)拒絕作出相應(yīng)行政許可之后，2011年2月孫長(zhǎng)榮向吉林省住建廳提交了關(guān)于查詢吉建房字〔1999〕27號(hào)通知是否已過(guò)時(shí)效的申請(qǐng)，并要求給予書(shū)面答復(fù)。吉林省住建廳一直未予書(shū)面答復(fù)。2011年4月26日，孫長(zhǎng)榮以吉林省住建廳對(duì)其申請(qǐng)推托未予書(shū)面答復(fù)為由向吉林省人民政府提起行政復(fù)議，請(qǐng)求依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府信息公開(kāi)條例》）及相關(guān)法律規(guī)定，責(zé)令吉林省住建廳依法給予書(shū)面答復(fù)。2011年4月28日，吉林省人民政府作出吉政復(fù)不字〔2011〕號(hào)不予受理決定，認(rèn)為孫長(zhǎng)榮提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不在行政復(fù)議范圍之內(nèi)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》）第六條、第十七條的規(guī)定，決定不予受理。2011年5月31日，吉林省住建廳在其網(wǎng)站上公布廢止了吉建房字〔1999〕27號(hào)通知。2011年7月6日，孫長(zhǎng)榮向吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷(xiāo)吉林省人民政府吉政復(fù)不字〔2011〕號(hào)不予受理決定，并責(zé)令重新作出行政行為。

一審法院認(rèn)為：原告孫長(zhǎng)榮以吉林省住建廳不依法履行查詢吉建房字〔1999〕27號(hào)通知是否有效以及給予書(shū)面答復(fù)職責(zé)為由，向被告吉林省人民政府申請(qǐng)復(fù)議，要求被告吉林省人民政府責(zé)令吉林省住建廳依法給予明確書(shū)面答復(fù)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條的規(guī)定，原告孫長(zhǎng)榮申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)，不屬于行政復(fù)議范圍。所以，被告吉林省人民政府以原告孫長(zhǎng)榮對(duì)吉林省住建廳未履行政府信息公開(kāi)職責(zé)，其提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不在行政復(fù)議范圍之內(nèi)為由，根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條、第十七條的規(guī)定，決定不予受理是正確的。原告孫長(zhǎng)榮認(rèn)為被告吉林省人民政府作出的不予受理決定違反相關(guān)法律規(guī)定，請(qǐng)求人民法院依法撤銷(xiāo)吉政復(fù)不字〔2011〕號(hào)不予受理決定的理由不成立，對(duì)其訴訟主張法院不予支持。綜上，被告吉林省人民政府對(duì)原告孫長(zhǎng)榮作出的不予受理決定，事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第五十四條第一項(xiàng)之規(guī)定，作出（2011）長(zhǎng)行初字第1號(hào)行政判決：維持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政復(fù)不字〔2011〕號(hào)不予受理決定。

孫長(zhǎng)榮不服一審判決，向吉林省高級(jí)人民法院提起上訴。二審法院對(duì)一審法院查明的案件事實(shí)予以確認(rèn)。

二審法院認(rèn)為：孫長(zhǎng)榮因?yàn)樽陨砝﹃P(guān)系向吉林省住建廳提出申請(qǐng)，要求書(shū)面確認(rèn)吉建房字〔1999〕27號(hào)通知是否有效，吉林省住建廳工作人員對(duì)其作出過(guò)口頭答復(fù)（未給予書(shū)面答復(fù)）的行為，法律并未明確規(guī)定可以申請(qǐng)行政復(fù)議，吉林省人民政府以吉林省住建廳的行為不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第三十三條第二款規(guī)定的可以申請(qǐng)行政復(fù)議的“具體行政行為”為由，作出不予受理決定并無(wú)明顯違法、不當(dāng)之處，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應(yīng)予維持。依照《行政訴訟法》第六十一條第一項(xiàng)之規(guī)定，作出（2011）吉行終字第21號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。

孫長(zhǎng)榮不服二審判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：吉林省住建廳對(duì)其查詢文件是否有效的申請(qǐng)，僅作出口頭答復(fù)，未按申請(qǐng)要求給予書(shū)面答復(fù)，屬于未依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)；對(duì)吉林省住建廳未依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)提起行政復(fù)議，吉林省人民政府應(yīng)予受理。一審法院以本案復(fù)議事項(xiàng)不屬《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的受理范圍為由，二審法院以吉林省住建廳口頭答復(fù)（未給予書(shū)面答復(fù)）行為不屬《政府信息公開(kāi)條例》第三十三條第二款規(guī)定的“具體行政行為”為由，認(rèn)為吉林省人民政府作出行政復(fù)議不予受理決定并不違法的觀點(diǎn)，屬于法律適用錯(cuò)誤。請(qǐng)求最高人民法院撤銷(xiāo)原審判決，撤銷(xiāo)被訴的不予受理決定，并責(zé)令被申請(qǐng)人依法重新作出行政行為。

吉林省人民政府提交意見(jiàn)稱(chēng)：孫長(zhǎng)榮向吉林省住建廳查詢吉建房字〔1999〕27號(hào)通知是否有效，應(yīng)屬于咨詢行為，與政府信息公開(kāi)無(wú)關(guān)。因?yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定必須給予書(shū)面答復(fù)的義務(wù)，所以其作為復(fù)議機(jī)關(guān)，作出被訴的不予受理決定并無(wú)不當(dāng)。而且，行政機(jī)關(guān)對(duì)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)未依法履行義務(wù)的，公民、法人或者其他組織只能依照《政府信息公開(kāi)條例》第三十三條第一款規(guī)定的舉報(bào)途徑進(jìn)行救濟(jì)。此外，吉建房字〔1999〕27號(hào)通知有《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等上位法依據(jù)，孫長(zhǎng)榮在其訴吉林省長(zhǎng)春市規(guī)劃局不予變更原規(guī)劃許可一案中敗訴，故孫長(zhǎng)榮查詢的文件是否有效均不影響其實(shí)體權(quán)益。孫長(zhǎng)榮申請(qǐng)?jiān)賹從康脑谟谕ㄟ^(guò)法院施壓，迫使住建、規(guī)劃部門(mén)變更其房屋用途。

本院經(jīng)審理對(duì)原審查明的事實(shí)予以確認(rèn)。另查明，本案中孫長(zhǎng)榮向吉林省住建廳提交的申請(qǐng)內(nèi)容為：“1999年11月17日由貴廳下發(fā)的吉建房字〔1999〕27號(hào)《關(guān)于申請(qǐng)房屋用途變更登記有關(guān)問(wèn)題的通知》，根據(jù)吉林省人民政府令第201號(hào)《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》相關(guān)規(guī)定，該文件已超時(shí)效。不知現(xiàn)是否仍然有效？敬請(qǐng)給以書(shū)面答復(fù)?！痹趯O長(zhǎng)榮向吉林省住建廳申請(qǐng)了解吉建房字〔1999〕27號(hào)通知是否有效時(shí)，吉林省住建廳正在根據(jù)《關(guān)于規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（吉府法〔2010〕74號(hào)）要求，組織開(kāi)展規(guī)范性文件的清理工作，清理范圍包括了吉建房字〔1999〕27號(hào)通知。針對(duì)孫長(zhǎng)榮的申請(qǐng)內(nèi)容，吉林省住建廳向其作出了口頭答復(fù)。以上事實(shí)有孫長(zhǎng)榮于2011年2月20日向吉林省住建廳提交的申請(qǐng)、吉林省住建廳于2011年5月31日發(fā)布的規(guī)范性文件清理結(jié)果目錄公告、一審?fù)徆P錄等在卷佐證。

本院認(rèn)為：《政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睋?jù)此，該條例所指的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。為準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）第二條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)該是現(xiàn)有的，一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或者重新制作（作區(qū)分處理的除外）?！北景钢?，孫長(zhǎng)榮向吉林省住建廳申請(qǐng)了解的是吉建房字〔1999〕27號(hào)通知的效力問(wèn)題，并非申請(qǐng)公開(kāi)“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，在性質(zhì)上屬于咨詢，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的范疇，況且針對(duì)咨詢作出答復(fù)以及答復(fù)與否，不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，吉林省人民政府作出吉政復(fù)不字〔2011〕號(hào)不予受理決定，符合《行政復(fù)議法》第六條、第十七條的規(guī)定。孫長(zhǎng)榮認(rèn)為吉林省人民政府違反《政府信息公開(kāi)條例》及相關(guān)法律規(guī)定，請(qǐng)求人民法院依法撤銷(xiāo)不予受理決定的理由不能成立，本院不予支持。原一、二審法院維持吉林省人民政府作出的吉政復(fù)不字〔2011〕號(hào)不予受理決定，并無(wú)不當(dāng)。

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十六條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供。本案中，孫長(zhǎng)榮的申請(qǐng)既然屬于咨詢性質(zhì)，就不屬于該條所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供”政府信息的情形。對(duì)于此類(lèi)咨詢申請(qǐng)，法律并無(wú)要求行政機(jī)關(guān)必須書(shū)面答復(fù)的明確規(guī)定。在吉林省住建廳已以口頭方式作出答復(fù)，尤其是在孫長(zhǎng)榮提起本案訴訟前吉林省住建廳已經(jīng)公布廢止吉建房字〔1999〕27號(hào)通知的情況下，孫長(zhǎng)榮仍然要求人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)該通知的效力問(wèn)題作出答復(fù)，其起訴并無(wú)應(yīng)受司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)利益，其請(qǐng)求被申請(qǐng)人重新作出行政行為已喪失訴的基礎(chǔ)。

綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十六條的規(guī)定，判決如下：

維持吉林省高級(jí)人民法院（2011）吉行終字第21號(hào)行政判決。

本判決為終審判決。

馬永欣高級(jí)法官，1966年出生，法律碩士，2006年起任最高人民法院審判員。

審判長(zhǎng)　馬永欣

審判員　梁鳳云

代理審判員　胡文利

二○一六年五月十二日

書(shū)記員　李林濤