審理法院：　黎平縣人民法院

案　　由：　公益訴訟

裁判日期：　2019年02月27日

黎平縣人民法院

民事判決書

行政公益訴訟? 傳統(tǒng)村落保護? 推動完善地方立法? 促進鄉(xiāng)村振興

納入《中國傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護法所規(guī)定的“環(huán)境”范圍。地方政府及其相關(guān)職能部門對傳統(tǒng)村落保護未依法履行監(jiān)管、保護職責的，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮行政公益訴訟職能督促其依法履職。對具有一定普遍性的問題，可以結(jié)合辦案促進相關(guān)政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善。

貴州省黔東南州有409個村入選《中國傳統(tǒng)村落名錄》，包括榕江縣栽麻鎮(zhèn)宰蕩侗寨、歸柳侗寨。2018年3月，黔東南州檢察機關(guān)部署開展傳統(tǒng)村落保護專項行動，榕江縣人民檢察院在專項行動中發(fā)現(xiàn)，栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個侗寨的村民私自占用農(nóng)田、河道、溪流新建住房，違規(guī)翻修舊房，嚴重破壞了中國傳統(tǒng)村落的整體風貌，損害了國家利益和社會公共利益。

2018年4月，榕江縣人民檢察院對本案決定立案并進行調(diào)查核實。通過現(xiàn)場勘驗，詢問村民及政府工作人員，查閱相關(guān)文件資料等，查明：栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個侗寨部分村民未批先建磚混、磚木結(jié)構(gòu)房屋的情況比較嚴重，導(dǎo)致大量修建的水泥磚房取代了民族傳統(tǒng)木質(zhì)瓦房，此外，加裝墻壁瓷磚、鋁合金門窗等新型建筑材料、加蓋彩色鐵皮瓦等現(xiàn)象，嚴重破壞了中國傳統(tǒng)村落的整體格局和原始風貌，影響了侗寨這一民族文化遺產(chǎn)的保護和傳承。貴州省頒布的《貴州省傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展條例》《黔東南X族侗族自治州民族文化村寨保護條例》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展的具體工作。栽麻鎮(zhèn)人民政府作為栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳侗寨保護和發(fā)展工作的法定主體，未依法落實傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃和控制性保護措施，未開展傳統(tǒng)村落保護宣傳、管理工作，對村民擅自新建、改建、擴建建（構(gòu)）筑物等行為未及時予以制止和引導(dǎo)，導(dǎo)致傳統(tǒng)村落格局和整體風貌遭到嚴重破壞。

2018年5月7日，榕江縣人民檢察院向榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議對宰蕩侗寨和歸柳侗寨兩個傳統(tǒng)村落依法履行保護監(jiān)管職責。榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府未對違章建筑進行監(jiān)管，也未在規(guī)定的期限內(nèi)對檢察建議作出書面回復(fù)。榕江縣人民檢察院兩次向該鎮(zhèn)政府催辦，仍未予回復(fù)。此后榕江縣檢察院辦案人員先后4次回訪宰蕩侗寨和歸柳侗寨，原有破壞傳統(tǒng)村落的違法建筑不但沒有整改，數(shù)量不減反增，國家利益和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

（一）提起訴訟

2018年12月28日，經(jīng)貴州省人民檢察院批準，榕江縣人民檢察院根據(jù)行政訴訟集中管轄的規(guī)定，向黎平縣人民法院提起行政公益訴訟，請求確認榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對中國傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監(jiān)管職責的行為違法；判令榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對破壞中國傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨、歸柳侗寨整體風貌的違法行為依法履行監(jiān)管職責。

（二）法庭審理

2019年2月27日，黎平縣人民法院公開審理了本案。榕江縣人民檢察院出示了現(xiàn)場調(diào)查圖片、走訪當?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T的調(diào)查筆錄，提供了《中國傳統(tǒng)村落名錄》等相關(guān)書證，證實宰蕩侗寨和歸柳侗寨已被列為“中國傳統(tǒng)村落”，因違章建筑致使整體風貌受到嚴重破壞的客觀事實。榕江縣人民檢察院認為，依據(jù)《貴州省傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展條例》等規(guī)定，栽麻鎮(zhèn)人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落的保護和發(fā)展負有法定監(jiān)管職責，檢察機關(guān)發(fā)出訴前建議后，其仍未采取積極有效的監(jiān)管、保護措施，傳統(tǒng)村落整體風貌始終處于遭受破壞的狀態(tài)中。

經(jīng)庭審質(zhì)證，栽麻鎮(zhèn)人民政府對于未依法履職的事實予以認可，但提出傳統(tǒng)村落的保護需要自然資源、住建部門等多部門協(xié)調(diào)配合，村民保護傳統(tǒng)村落的意識淡薄，保護傳統(tǒng)村落與村民改善生活條件的需求存在現(xiàn)實沖突和矛盾。

榕江縣人民檢察院指出，栽麻鎮(zhèn)人民政府是本行政區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)村落保護工作的責任者，對破壞傳統(tǒng)村落的違法行為負有不可推卸的監(jiān)管職責。栽麻鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法履職，協(xié)調(diào)各職能部門形成保護合力，加大力度發(fā)展生態(tài)旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，讓村民共享傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展帶來的紅利和成果。

（三）審理結(jié)果

經(jīng)依法審理，法院當庭作出判決，支持檢察機關(guān)全部訴訟請求，栽麻鎮(zhèn)人民政府當庭表示不上訴。

（四）案件辦理效果

判決生效后，榕江縣人民檢察院督促栽麻鎮(zhèn)人民政府加大監(jiān)管力度，對宰蕩侗寨和歸柳侗寨采取相應(yīng)的保護措施，逐步拆除破壞中國傳統(tǒng)村落風貌的違章建筑。2019年5月，榕江縣人民檢察院在跟進監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)，違章建筑已經(jīng)全部拆除。

訴訟過程中，榕江縣人民政府下發(fā)了《榕江縣傳統(tǒng)村落保護管理辦法（試行）》，對本地傳統(tǒng)村落保護的具體措施、發(fā)展規(guī)劃、法律責任進行了詳細規(guī)定。此后，榕江縣人民檢察院積極與縣自然資源、住建、規(guī)劃等部門溝通，推動相關(guān)部門與同濟大學簽訂技術(shù)服務(wù)合同，形成《榕江縣X族傳統(tǒng)村落居民修繕與新建民居設(shè)計導(dǎo)則》，既延續(xù)傳統(tǒng)民居風貌，又滿足村民改善房屋質(zhì)量和居住條件的現(xiàn)實需求。同時，協(xié)同兩村村委會將傳統(tǒng)村落保護納入村規(guī)民約，增強村民保護傳統(tǒng)村落的自覺性。

2019年9月，黔東南州人民檢察院就傳統(tǒng)村落保護向州人大做專題報告，并提出地方立法完善建議。2020年4月29日，《黔東南X族侗族自治州民族文化村寨保護條例》（2008年9月1日施行）修訂審議通過，確立了傳統(tǒng)村落分級、分類保護原則，進一步明確了各相關(guān)部門職責，并增加規(guī)定了“檢察機關(guān)針對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為，破壞傳統(tǒng)村落、損害國家利益或社會公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟”相關(guān)條款。黔東南州檢察機關(guān)還推動協(xié)調(diào)傳統(tǒng)村落保護資金1.43億元，該州雷山縣等地檢察機關(guān)與相關(guān)行政部門形成了“傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展合作框架協(xié)議書”，改善傳統(tǒng)村落的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套項目，在保護中挖掘旅游資源，形成有特色的傳統(tǒng)村落旅游金牌路線，讓村民實現(xiàn)家門口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、增收，實現(xiàn)脫貧致富。當?shù)貙鹘y(tǒng)村落的保護與建設(shè)，既堅持了人與自然和諧共生，又因地制宜、發(fā)展特色經(jīng)濟，良好契合了我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。

（一）加強傳統(tǒng)村落保護，是檢察機關(guān)行政公益訴訟的法定職能范圍。傳統(tǒng)村落屬于《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條中列明的“環(huán)境”范疇，是影響人類生存和發(fā)展的人文遺跡。傳統(tǒng)村落具有豐富的歷史、文化、科學、藝術(shù)、社會、經(jīng)濟價值和獨特的民族地域特色，是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。政府和相關(guān)職能部門對傳統(tǒng)村落保護未依法履行監(jiān)管職責的，檢察機關(guān)應(yīng)當發(fā)揮行政公益訴訟職能，督促其依法履行職責，傳承和保護傳統(tǒng)村落所承載的人文環(huán)境、本地歷史和民族文化，助力和服務(wù)脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略。

（二）檢察機關(guān)可以結(jié)合公益訴訟辦案推進完善傳統(tǒng)村落保護的配套制度機制。在傳統(tǒng)村落、民族地域特色環(huán)境或其他人文遺跡保護領(lǐng)域，行政部門疏于或怠于履職存在多方面原因，或因法律、政策不完善，或因協(xié)調(diào)難、矛盾多、阻力大而難于充分履職，檢察機關(guān)要及時督促相關(guān)行政部門依法履職。同時，還應(yīng)堅持以人為本的原則，正視人民群眾追求美好生活的合理要求。保護傳統(tǒng)文化和改善人民生活從根本上講具有一致性，保護好傳統(tǒng)文化及其價值內(nèi)涵本身就是保護村落百姓的財富與利益。檢察機關(guān)在發(fā)揮監(jiān)督職能的過程中，要平衡好傳統(tǒng)文化保護和社會經(jīng)濟發(fā)展，以人民為中心，積極協(xié)調(diào)、配合、支持相關(guān)部門保護、改善群眾生活環(huán)境的政策落實，為推動政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善貢獻檢察力量，真正實現(xiàn)“雙贏、多贏、共贏”。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條